數位中介服務法草案爭議問題
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◎ 陳俐蓉

國家通訊傳播委員會（National Communications Commission，NCC）於2022年6月29日推出數位中介服務法草案，據草案總說明及公開說明會內容所示，草案之立法目的，係體現現今社會高度依賴數位中介服務，尤其是線上平臺服務，其中存在之系統性風險與傷害，需規範體系因應並補足缺漏。數位中介服務法草案爰係參考歐盟理事會於2022年通過之《數位服務法》（Digital Services Act，下稱DSA）之設計，因數位中介服務提供者具備「守門人」（gatekeeper）特性，違法內容藉由其傳播而對社會造成影響，故而產生「平臺問責」（platform accountability）之概念，依中介服務態樣與規模進行區分，包含連線服務（mere conduit）、快速存取服務（caching）及資訊儲存服務（hosting）。草案第3章規範強調中介服務提供者責任制度與免責要件，建立安全港（safe harbor）機制，於草案第4至7章規範個別數位中介服務提供者應盡之相當義務，並逐級課予特別義務，第8章闡明公私協力合作之精神，第9章導入專責機構之設計，第10章則是違反義務之罰則。

惟數位中介服務法草案無論係在管制之核心目的、比較法上、規範技術與執行之期待可能性層面，皆存在許多程度不同的衝突矛盾之處，亦係2022年NCC所舉辦三場針對草案之說明會上，引起多方利害關係高度關注與正反激辯，對話過程無法凝聚共識，逕導致草案暫緩推行、退回內部數位匯流工作小組之主要原因。以下整理草案主要法律爭議。

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一、對言論自由之限制

探究最飽受疑慮之數位中介服務法草案第18條資訊限制令規範，由於不論刑法或行政法上強制與禁止規定皆多如牛毛，讓「違反法律強制或禁止規定」之要件殆為過於寬鬆，而何謂「為避免或減輕公共利益之危害」並不明確，令資訊限制令通過違憲審查的可能性打上問號。如將資訊限制令機制解釋為私人監理模式而不具有國家性，更有國家以「公私協力」為名，將判斷、打擊違法的任務遁入私法主體部門，迴避憲法上基本權利保障之虞。

申言之，數位中介服務法草案建立諸多平臺問責之機制，惟當與免責機制掛勾，如草案第18條第5項、同條第11項、第22條第3項與第45條第2項等，數位中介服務提供者為進入責任避風港，恐怠於對言論資訊採取限制措施而擔負法律責任，其利己動機恐促使其選擇機會成本絕對較低之手段，即直接立即移除該資訊或限制接取，無形中擴大數位中介服務提供者對於內容審查之權力，形同言論審查之守門員，藉由對資訊內容傳輸之限制措施，得對使用者言論內容進行篩選與監控，同時亦忽略了數位中介服務提供者是否具備認定資訊為明顯違法內容的專業，以及是否難以期待平臺具有過濾大量檢舉、判斷惡意不實通知的法遵成本，即有可能造成對使用者言論為「附帶審查」與「事前審查」，進而侵害使用者之言論自由基本權利，亦與草案說明會所提及草案係參考之馬尼拉中介者責任原則之精神有所扞格。

二、執法量能問題

繼續審視法草案第18條至第20條（緊急）資訊限制令之設計與流程，法院受理資訊限制令之聲請後，應即行審理程序並立即作成裁定，認有理由者，應依聲請或依職權核發對該資訊移除、限制其接取或其他必要措施之資訊限制令。而緊急資訊限制令方面，則是因資訊係非立即移除該資訊或限制其接取，公共利益將遭受難以回復之重大損害，且有急迫必要性之情形，法院應設置專責窗口受理緊急資訊限制令之聲請，並應於48小時內為核發或駁回之裁定。以上是因著資訊限制令直接涉及限制使用者之言論，為符合法官保留之精神，交由法院受理並核發（緊急）資訊限制令之「正當法律程序」。

然考量實務執行面層次，近年法院案件負荷量與司法人力配置之現況，因司法案件量持續逐年增加，司法工作負荷可謂益趨沉重。法院面對審理案件之負荷能量捉襟見肘、左支右絀的情況已日趨嚴峻，迎面而來卻係配合草案需要所增設，涉及言論自由、公共利益且需即行審理並立即作成裁定，甚至有48小時時效限制的（緊急）資訊限制令辦理之功能，對其無疑係沉重的負擔與艱難的挑戰。法院是否有足夠之執法量能，以消化日後可能針對大量因網路匿名性而輕易的發言或分享而流竄於數位中介服務平臺的違法言論，甚至有心人士積極散佈之惡意不實訊息而排山倒海襲向法院的（緊急）資訊限制令之聲請，實有疑義。

三、規範細緻程度之不足與技術層面之疑義

數位中介服務法草案立法精神直接借鑒歐盟DSA規範，惟草案無論是規範細緻程度與規範技術層面，因制定倉促而過於簡短、簡化原DSA之參考條文，甚至直接省略許多例示規範，而飽受質疑聲浪。舉例而言，相較於DSA第9條卻對資料範圍、使用目的、調取程度、事後告知與救濟程序付之闕如、第25條訴外爭議解決機制應補充DSA第18條更完整之規範，要求業者於平臺界面上以清晰、用戶友好之方式方提供相關信息；如過往案例已獲解決，當出現相同內容與相同理由之情形，平臺業者得以拒絕參與申訴程序，以及處理應亦有合理期限之限制等情形。

另一方面，從數位中介服務法草案欲以一部法律打擊所有數位電信連線服務、社群媒體、影音平臺、雲端儲存服務、店商等不同型態不同規模之業者所衍生的數位監理問題，卻忽略數位中介服務市場發展早已細膩多元，服務內容可能天差地遠，甚至同一業者亦可能推出差異甚大的數位服務。針對草案過大的管轄範圍以及不甚完備的規範模式，台灣數位媒體應用暨行銷協會（Taiwan Digital Media and Marketing Association, DMA）、台灣網路暨電子商務產業發展協會（Taiwan Internet and E-Commerce Association, TiEA）、台灣數位平台經濟協會（Taiwan Digital Economy Association Taiwan, DEAT）三大數位產業協會明確表達強烈的反對意見，聯合聲明：「建請暫緩立法勿倉促上路」，強調草案文字過於簡略模糊，試以一法囊括所有在我國提供數位服務的網路服務提供者及相關平台業者，欠缺考量數位產業多元樣態之差異性，而納管對象定義不清，亦不符合立法明確性原則，業者實難遵循。

四、資料調取權問題

數位中介服務法草案第17條資料調取程序層面之問題，就條文說明所闡釋使用者權利保護之宗旨觀之，系爭條文規範過於簡略，作為業者協力義務，卻漏未如所師法之DSA第9條“Orders to provide information”嚴實規範事後告知、救濟程序，也無對於特定資料範圍進行限制，亦未設定合乎國際規範的業者資料保存期限，而執法機關行使資料調取權之依據過於廣泛亦係隱憂，僅憑法院裁判與行政處分即得調取，針對資料類型、能調取到何種程度的資料皆不明確。

而數位中介服務法草案第17條於現行《通訊保障及監察法》之資料之調取與《刑事訴訟法》之搜索規定皆採法官保留之程序之外，另闢蹊徑創設數位中介服務提供者因提供服務而保存之特定使用者資料，得以逕由行政機關依行政處分書調取，令本條規定涉及正當法律程序之議題，無法官保留適用之當否值得討論。而資料調取權之法制架構，不但調取標的範疇過於廣泛，發動之前提未訂定標準，使用目的之規範亦未臻明確，因資料蒐集之對象、目的、範圍以及使用限度均無限擴大，浮濫的資料調取權恐增加政府監視民眾網路活動之威脅。

參考資料