第28屆聯合國氣候變遷大會之決議與五大重點
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◎ 劉汶渝

聯合國氣候變遷大會(Conference of the Parties,COP)自1995年於柏林首次召開,目的為落實1992年154個國家簽訂之《聯合國氣候變遷綱要公約》(United Nation Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)、穩定大氣中溫室氣體含量,並透過國際協商、談判達成協議進而減緩氣候變遷。而今年由全球第七大石油出口國——阿拉伯聯合大公國(United Arab Emirates)擔任主辦國,於2023年11月30日至12月12日,主持為期13天、198個國家與組織共同參與、橫跨8個不同氣候相關專題的第28屆聯合國氣候變遷大會(COP28),同時亦為第18屆《京都議定書》與第5屆《巴黎協議》締約方會議。

世界前十大產油國作為主持「氣候變遷」相關議題的東道主已令人感到相當訝異,而本屆大會主席Sultan Ahmed Al Jaber更是任職阿布達比國家石油公司(Abu Dhabi National Oil Company,ADNOC)的執行長,但這並不是本屆會議中唯一令人深感錯愕的事;據世界氣象組織於會議首日發布之資料,今年將會是人類有歷史紀錄以來最熱的一年(warmest year on record),且較工業革命前溫度升高攝氏1.4度。在多重抨擊與現今艱困的氣候背景下,本次會議目標不僅希冀透過各國協商而盡力將全球升溫控制在攝氏1.5度內,更開展《巴黎協議》之首次全球盤點(Global Stocktake)以及與地主國息息相關之化石能源議題。以下將分別討論本次會議中之五大重點及對我國之影響。

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全球盤點(Global Stocktake)

依《巴黎協議》第14條,COP自2023年後每五年應進行一次全球盤點,俾評估196個締約國自2015年簽署之《巴黎協議》中各「國家自定貢獻」(nationally determined contributions,NDCs)及減碳進程。全球盤點分為三階段:第一階段「資料收集(Information Collection and Preparation)」已於2023年初完成,包括蒐集各簽署國及其他國際組織之NDCs、科學研究、國家報告等;第二階段「技術性評估(Technical Assessment)」於聯合國氣候會議內進行,主要圍繞於減緩、調適與援助手段(mitigation, adaption and support)之討論;第三階段「結果評估(Consideration of Outputs)」則是在本次COP28進行,本階段將討論與呈現第二階段「技術性評估」之結果,以便各國評估並改善、修正自身之NDCs。

依據UNFCCC秘書處(即United Nations Climate Change)於2023年9月8日發布之技術對話報告,與聯合國環境署(United Nations Environmental Program,UNEP)於2023年11月20日發布之溫室氣體排放差距報告(Emissions Gap Report 2023:Broken Record),雖近年減碳努力確實有成果,惟仍明顯可見各國尚未達成共同減碳目標,且亟需改進而應系統性地全面轉型。

化石燃料之phase out(逐步淘汰)或phase down(逐步減少)

自2021年之COP26至今年之COP28,化石燃料究竟應「phase out或phase down」,各國意見分歧而無定論。本議題不僅牽涉多國經濟利益,更關涉未來各國氣候政策;於本屆COP28更是導致延長會議協商時間而延後閉幕之原因,再再凸顯石油經濟與各國之政治拉鋸。2023年12月13日,在加時會議之各國磋商下,官方決議文最終拍板定案使用「轉型脫離化石燃料(transition away)」之用語,即以「『公正、有序且公平』之方式(in a just, orderly and equitable manner)『轉型脫離』化石燃料,並加速推動再生能源與公正轉型」為最終草案;而分別受美國、太平洋島國等127個國家支持的phase out或受石油輸出國家組織(OPEC)擁護的phase down均未被採納。雖本決議為COP歷史上首次將化石燃料納入規範而別具意義,惟該模糊不清之用語似實為產油國利益而妥協;且該文件中多使用柔性用語如 “calls on(呼籲)”,而似乎缺乏實質助益及強制力。但如同本次COP28主席於閉幕演說中所言,「協議之好壞取決於我們共同執行之徹底與否。(An agreement is only as good as its implementation.)」,日後各國將如何行動與實踐上述非實質承諾性及非拘束性之共識,仍須靜待以觀。

損失及損害基金(Loss and Damage fund)

自2022年之COP27,各國已商議應設立「損失及損害基金」以便援助受氣候災難影響之發展中國家,並落實氣候正義。而於2023年之COP28首日即通過決議並有多國承諾資助基金,目前基金總額已達約8億美元,並以世界銀行為暫時管理基金單位。不僅如此,本次會議中,各國亦達成共識以聯合國減災策略組織(United Nations Office for Disaster Risk Reduction)與聯合國項目事務署(United Nations Office for Project Services)主持聖地牙哥網絡秘書處(Santiago Network Secretariat),以加速各國,尤其是處在受第一線氣候災難衝擊之開發中國家,獲得技術援助以便因應日益惡劣之緊急氣候影響。

  • 氣候融資(Climate finance)

綠色氣候基金(Green Climate Fund)在2010年COP16之決議下成立,並以支援發展中國家轉向低碳排放、適應氣候發展為主軸。綠色氣候基金於本次COP28獲得來自澳洲、愛沙尼亞、義大利、葡萄牙、瑞士與美國之二次資金挹注(GCF-2),基金現總額共約128億美元;而該資金將有助於綠色氣候基金在2024至2027之四年規畫週期中,向發展中國家提供援助以協助其應對氣候變遷並保護脆弱群體。惟該金額仍遠不足以彌補逐漸擴大之氣候融資缺口(根據聯合國環境署之《2023年適應差距報告》,發展中國家之氣候融資需求每年短缺約1940億至3660億)。如所羅門群島於會中發表之演說,其高度生態脆弱性、民族與海洋文化之連結與對第一次全球盤點結果之擔憂,該基金對於發展中國家與受第一線氣候災難衝擊之國家的重要性不言而喻。

本會議中達成之其他宣言

除了阿聯酋共識(UAE Consensus)中表明各國應在2030年前達成全球再生能源產能提高至三倍、全球能源效率改善至兩倍及化石燃料之轉型脫離外;會議中各國在8個不同氣候相關專題下,亦達成了10項宣言及承諾:《高企圖心多層級夥伴氣候行動聯盟承諾》(Coalition for High Ambition Multilevel Partnerships for Climate Action,CHAMP)、《阿聯酋領導人全球氣候融資架構宣言》(UAE Leader’s Declaration on a Global Climate Finance Framework)、《氣候與健康宣言》(UAE Declaration on Climate and Health)、《氣候、救濟、復原與和平宣言》(COP28 Declaration on Climate, Relief, Recovery and Peace)、《全球再生能源與能源效率承諾》(Global Renewables and Energy Efficiency Pledge)、《永續農業、具韌性之糧食系統與氣候行動宣言》(COP28 UAE Declaration on Sustainable Agriculture, Resilient Food Systems, and Climate Action)、《性別敏感之公正轉型與氣候行動夥伴關係》(COP28 Gender-Responsive Just Transitions and Climate Action Partnership)、《全球冷卻行動承諾》(Global Cooling Pledge for COP28)、《潔淨氫宣言》(COP28 Declaration of Intent on Clean Hydrogen)、《氣候、自然與人文聯合宣言》(COP28 Joint Statement on Climate, Nature and People),以及由50個石油及天然氣公司聯合簽署之《石油與天然氣脫碳憲章》(Oil and Gas Decarbonization Charter)。

展望未來

本次會議中,亦決定由亞塞拜然及巴西分別擔任2024年COP29、2025年COP30之主辦國。接下來兩年之會議至關重要,各國須於COP29制定新氣候金融目標以反映氣候變遷下之調整;而於COP30,各國亦須做出完全符合攝氏1.5度限制之新國家自定貢獻(NDCs)。

COP28對我國之影響

雖我國非與會國,但依COP28之焦點與達成之多個共識,其對我國之影響可大致分為兩部分觀察:一為我國本身面臨之問題,二為我國與他國之貿易互動。依據德國看守協會Germanwatch於2023年12月8日發布之「氣候變化績效指數(Climate Change Performance Index)」,我國於四大指標(溫室氣體排放、再生能源發展、能源使用、氣候政策)綜合評比位居63國中倒數第七;敬陪末座之原因無非係因我國發電結構本係仰賴化石燃料為主、氣候政策未徹底落實執行與未節約工業能源需求。在COP28會中均以倡導再生能源及逐漸「轉型脫離化石燃料」下,我國將面臨巨大能源結構挑戰。另以經貿為探討方向,以今年甫生效之「歐盟碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)」為例,其係因應歐盟2030年減低55%溫室氣體排放之目標,而由歐盟執行委員會(European Commission)提出“Fit for 55”計畫之一。即歐盟將針對進口至當地之碳密集型商品進行規範,進口商須依據其碳排放量採購相對應之憑證(CBAM Certificate),以避免碳洩漏(Carbon Leakage)之窘境。而據我國經濟部統計,歐盟首波CBAM將影響我國約210種出口至歐洲之產品,金額高達約新臺幣245億元,可見我國產業面臨之龐大衝擊。如何在來勢洶洶的能源轉型中穩固我國經貿,為此波浪潮下外貿導向之我國必經課題。


參考資料