說疫講法工作坊（七）
時間：2022年1月21日（五）
主持人：李建良（中央研究院法律學研究所特聘研究員兼所長）
主講人：林詠青（衛生福利部疾病管制署防疫醫師）
＊本文之內容僅為講者個人之心得，不代表中央流行疫情指揮中心及衛生福利部疾病管制署之立場
◎ 整理：林宛潼、黃雙翊
◎ 修訂：林詠青
講者介紹
講者於就讀臺大醫學系期間，因對法律產生濃厚的興趣，輔修法律系並進而取得雙主修資格，畢業後於臺大醫院進行四年住院醫師訓練，結訓復赴美國John Hopkins大學取得公共衛生碩士，當時鑽研的領域即為與傳染病、疫苗等公共衛生相關領域，2012年畢業返台後即至CDC擔任防疫醫生迄今已近十年，工作性質多元，涵括疫情調查與應變處置、流行病學人才培訓、流感重症死亡病例審查、民眾／專業人士／媒體溝通、邊境檢疫政策規劃、傳染病防治法制／VICP（預防接種受害救濟）等，於2020年COVID-19期間，講者為疾病管制署檢疫組防疫醫師，參與寶瓶星號的登船檢疫以及武漢包機檢疫。
於2016年參與愛滋感染者歧視案，對於法律以及防疫之間的折衝開始有了深入的思考，並希望將所學與實務結合，便於政大法律碩士在職專班就讀，指導教授為林佳和，起初論文方向為預防接種與基本權間的衝突，但在書寫之初便爆發COVID-19，因為可自第一線視角觀察疫情的防治措施，亦了解相關議題之脈絡，便將論文題目更改為〈從SARS到COVID-19——重大傳染病防治與基本權干預〉，除了針對防疫措施進行深度探討外，亦可將於疫情期間採行的策略、進行目的、實際執行內容進行詳實之紀錄。
從SARS到COVID-19——重大傳染病防治與基本權干預
若按照防疫規範的時間軸排序，在2003年SARS時期就有進行隔離檢疫、出入境管制等措施，但並未如COVID-19時嚴密，在SARS之後也將傳染病防治法進行大幅度的修正，例如明定隔離治療的程序、限制出入境、就醫時需據實陳述等；在2011年涉及傳染病防治法的釋字690號，則是在處理強制隔離非確診病患的法律明確性、正當法律程序、比例原則等合憲性問題；2019年迄今的COVID-19除了傳統手段之外，也納入健保卡註記、電子圍籬等科技防疫措施，而這些傳統的或是新興的防疫規範，其實都有侵害或干預基本人權之虞，更可能產生合憲性問題，但在研究中發現，防疫實務的運作上切入的角度與目的或許會與法律學門的討論與認知不同，所以在研究大綱上，首先從2003年SARS開始至2021年5月本土疫情爆發所適用的法規進行整理；接著從疫情調查、隔離與檢疫、出入境管制三個面向切入，分別討論其措施目的、法源依據、執行方式、以及基本權干預與侵害，以下再分別詳述之。
疫情調查
疫調係透過瞭解疫情的致病原、感染來源、傳播方式、感染高危險群、造成感染之暴露因子為何等，得知相關資訊之後以便進一步介入、控制疫情，或預防類似疫情再度發生。其進行的流程大致為，個案因就醫等情事發現有法定傳染病，醫事人員等通報義務人便應通報至法定傳染病監視通報系統，系統便會介接至傳染病問卷調查管理系統，並產生問卷形式的疫調單，由地方主關機關的疫調人員持之進行疫調。疫調單上調查之資訊包括職業、症狀、相關危險因子、就醫歷程、出國史、接觸史、疫苗接種史、活動史及期間密切接觸名單等；疫調的目的在於找出可傳染期中有被感染風險的接觸者，以及潛伏期中的傳染來源為何。由以上說明可知，疫調內容其實承載了許多個人資料保護法所保護的個人資料，此處得以調查的法源依據可能為：
- 傳染病防治法第5條及第26條，其中第26條授權中央主管機關訂立傳染病流行疫情監視及預警系統實施辦法，該辦法第2條第1項第1款又授權中央主管機關訂定傳染病防治工作手冊，此手冊當中才規定了各種類型傳染病疫調單的內容。
- 傳染病防治法第43條規範地方主管機關在接到通報得調查傳染病之來源，但至於有被感染風險之接觸者的部分則漏未規範，可能僅得使用法條中「其他必要措施」作為解釋；法條當中亦規範了「相關人員」，此為不確定法律概念，更可能牽連甚廣。此外，法條並未規範調查的方式及手段。
- 傳染病防治法第31條主體係規範醫療人員，應詢問就診病患與傳染病相關的事項，此雖非疫情調查但其實本質上相似。
傳統疫調與科技防疫的比較：傳統如面訪、電訪因完全仰賴受詢問者的陳述，所以難以判斷真偽及完整性，也因為記憶力有限常發生回憶偏差（recall bias）的情況；因此COVID-19期間採用了科技防疫，透過行動電話基地臺三角定位、警政協尋（監視器、雲龍系統）、社交距離App、實聯制等機制輔助疫情調查，雖然方便精確，但法源依據為何仍是飽受質疑，個資保護及事後刪除的機制亦未規範於傳染病防治法，此部分仍有待細究。
科技防疫於此次鑽石公主號事件疫情調查時，也第一次亮相，使用手機定位活動史的手段，利用基地台進行三角定位的誤差大約僅有一兩百公尺，不需取得手機，只要有門號就可以取得活動軌跡。
疫調後的後續防治措施
一、匡列接觸者、調查感染源、再進一步調查其活動史都是疫調後續的最重要防治措施。實務上也會使用健保雲端系統註記，健保註記雖然是註記在健保卡，但事實上他不是存在健保卡的卡片裡面，而是存在健保雲端系統，健保卡只是一個登入的工具，因此就算沒帶健保卡，利用身分證號碼也可以查得到健保雲端系統上的註記內容。一般的註記如是否正在居家檢疫或隔離中、自主健康管理、或高風險職業等；曾實施過的特別專案註記則是針對出入過高風險地區者，例如部桃、萬華的群聚事件進行註記。
關於活動史的公布，雖然傳染病防治法第10條明定不得洩漏染病者的相關資料，但現行嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第8條有特別規定得以公佈活動史，有時不免也遭質疑公布的標準為何，因此指揮中心曾發布確診個案資料發布原則，年齡、職業等基本資料原則上不公開，除非為防治所必要或無法精確匡列接觸者時才例外公開，因此公開資料的目的仍在於為避免疫情擴散，但即便如此，實務操作上亦不一定符合此原則。
二、細胞廣播與類細胞簡訊兩者不同，細胞廣播是針對特定範圍內的行動裝置發送，不需要獲取手機號碼，例如地震來襲時的告警簡訊，但其限制在於需要針對特定地理位置，如果像鑽石公主號案例，遊客若離開該處就無法再接收該簡訊，為彌補此一漏洞，類細胞簡訊則是針對特定手機號碼，匡列某時刻位處於特定場所門號發送。
隔離與檢疫
透過疫調匡列特定對象，其後就要對之進行隔離與檢疫，一般用語上常會混淆，但依國際衛生條例之定義，所謂隔離（isolation）事實上是針對已感染者、檢疫（quarantine）則係對尚未確定是否染疫者的預防性手段，但因為染疫與否的不確定性高，加上是採取限制人身自由的手段，所以在一般的傳染病案件很少施行檢疫的措施。然而傳染病防治法中所使用的文字並非完全依國際衛生條例之定義而區分，有時可能會造成認知上的誤會。
隔離治療：傳染病防治法第44條規定，接受隔離治療的傳染病病人不可任意離開特定處所，而在無繼續隔離治療之必要時，則應及時解除隔離，為避免不必要的隔離治療，解除隔離的條件需要依據最新的科學證據，不斷進行討論與修正；隔離治療費用則是由中央主管機關衛福部編列預算支應，立法理由並未明示為何如此規範，僅可自公益角度解釋，因隔離治療對於避免傳染病擴大有助益，故此項費用應由中央支付，此時便衍生出另一個問題，2020年3月時指揮中心公告，若因非必要原因前往疫區並染疫，回國時隔離治療費用應自行支付，此時傳染病防治法第58條第1項第4款或許可以作為第44條之例外，衛生主管機關可向之徵收費用，雖然或可作為合法性的依據，但是否符合立法精神，則尚待商榷。
其次，傳染病防治法第48條第1項內文中「疑似被傳染者」，於立法理由或法條當中皆未明確定義。同條及第58條第1項第4款當中的「隔離」與「檢疫」之定義、實施方式（應遵循之事項）、地點及程序等事項在法條中亦無明確規定，而是以居家隔離／檢疫通知書的下命處分進行規範。觀察目前實務上的操作，居家隔離的對象是確診病例的接觸者，居家檢疫則是針對有國外旅遊史者，並且皆採取智慧防疫，以國外入境者為例，下機時即須填寫健康聲明、抵台後的檢疫地點，系統會自動介接至防疫追蹤系統，與檢疫地點之衛生主管機關連線，並啟動檢疫地點的電子圍籬系統。電子圍籬在傳染病防治法中並沒有相對應的文字規定，雖然居家隔離與居家檢疫通知書當中有規定須遵守電子監督，違反者並有裁罰機制，但以上措施的法源依據只能以傳染病防治法第48條第1項及第58條第1項第4款之「必要處置／措施」進行解釋。另外，自主健康管理係指雖不必侷限於特定處所，但不得從事經衛福部公告之特定活動，違反者有相關罰則，亦有採行類似之科技管制措施，目前也是以前述必要措施條款解釋。
出入境管制
其目的在於避免傳染病傳入或傳出國內，然後者情形較少，故在討論上多著重於前者，對象上亦有廣義與狹義之分，狹義的出入境管制僅針對有傳染力之病患，手段可能係要求旅客於出境前或入境前，提供檢驗報告或健康證明文件等；廣義的管制則針對所有居住或曾停留疫區者採取限制或禁止入出境措施，而不問其是否有症狀或確實罹患傳染病。
出境管制：2020年初時，爭議的案件是禁止醫事人員及高中以下師生出國。傳染病防治法中限制出境之法源依據僅有第58條第1項第5款，但法規客體係前述狹義管制下之有傳染他人之虞的傳染病病人，故前開人員並不適用本條，故當時主要係引用嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條進行限制。
入境管制：從2020年1月開始從湖北逐步擴大範圍，至3月19日所有外籍人士皆禁止入境，較特別的是針對中國籍人士有較不同的待遇，2/21時針對「小明」即不具備台灣國籍但父母之一方為台灣國籍之子女，指揮中心考量家庭團聚與人道立場原先宣布得入境，當晚卻改為僅限未成年且於中國境內無人得照顧者方得入境，隔日又宣布皆不得入境，直至6月逐步開放各國人士得以入境，卻仍限制中國籍人士至7月中始逐漸開放。
出入境管制之法源：傳染病防治法第58條第1項第6款規定得停止發給入境許可予特定國家或地區人員，如依防治之立法目的，係以人員來自的地區而非以國籍區分，故前述的限制方式似乎與法條規範有所出入。立法院曾舉辦公聽會討論限制入境之措施，講者認為居於傳染病防治之目的，應以傳染「風險」作為判斷依據，故應僅以出發地考量；以中國國籍為限制者的理由係因從出入境資料，無從完整得知中國籍旅客過去14日之旅遊史，惟此說法是否符合比例原則仍有討論空間。至於限制本國籍者入境，例如是否准許在歐美等地區染疫者返台，由於該地區對於解除隔離之條件相對於台灣寬鬆，對於民眾隔離或檢疫的落實程度也與台灣有相當差距，在仍可能有傳染力的風險下搭機是否妥適仍有疑慮，2020年6月時訂立境外確診個案返國應注意事項對其進行限制，其法源依據僅以傳染病防治法第58條第1項第2款、第3款要求之「健康證明／評估」，違反規定則處以罰鍰。2020年12月開始實施的秋冬防疫專案規定抵台國人除特殊緊急情形外，皆須出示核酸檢驗報告，否則處以罰鍰，亦為降低機上與境外移入傳染之風險所採行之措施。境外確診的國人除了符合前述的返國條件，亦可依專案返國就醫之作業原則，搭乘無傳染風險之包機或專機，但包機或專機的高額費用也會造成一般輕症或經濟無法負擔者不能採取此此方式返國。至於未經檢驗者若禁止其搭乘飛機，似又過度限制返台之權利，故採取在機上間隔座位並且入境後仍須採檢，但因未於入境時出示搭機前之檢驗報告，也會被裁處罰鍰。
目前我國並非如其他國家將接種疫苗納入入境條件，而僅做為有限度放寬居家檢疫之條件。上述針對本國人入境所採行的措施，是否侵害其返國權利而有違憲之虞，當時在制定政策時其實頗有掙扎。
小結
針對傳統疫情調查，調查之對象、調查事項與內容、調查之方法、疫調資訊之保存、利用及刪除方式等，在法源上的規範密度還有提升的空間；在科技防疫面向，旅遊史、活動史、接觸史之蒐集、註記與公布，因立法當時與現今對「疫情調查」內涵之想像不同，故僅能以現有之條文內容解釋。
目前對於「隔離」與「檢疫」之定義、實施方式（應遵循之事項）、地點及程序等事項，在母法中尚無明文規定；隔離檢疫之實施方式僅用通知書說明是否足夠，或應於母法規範，仍待後續檢討。目前關懷追蹤機制及電子圍籬都以「必要處置」涵括，法律明確性確有待改善之處。
出入境管制部分，出境限制之客體如非確診病患，是否得適用特別條例第七條有待商榷，且可能非最小侵害性手段而違反必要性原則；入境管制以國籍為區分，恐不符傳染病防治法規範及防治原理，也可能違反法律保留及必要性原則。
待處理之困境
防疫記者會之手板及新聞稿，其性質為何？是否公佈日期即為實施日期？若回顧SARS時期，最高行政法院 96 年度判字第 43 號判決曾提及，以電視等大眾傳播媒體公布得代替通知並發生一般處分之效力，至於此次是否應相同處置，於立法院第10屆第4會期「行政命令、一般處分之法定程式及法制監督機制——防疫措施法制爭議」公聽會會後法務部之書面意見認為，新聞稿應僅係資訊公開之方式，處分之效力仍應自機關發布公告日或刊登政府公報、新聞紙最後刊載日起，對外發生效力。但即使如此，該公告之性質為何亦有爭議，指揮中心定義為一般處分，惟部分法律學者認為具反覆實施且全國適用之大範圍，應為法規命令，但究為何者及區分實益為何則仍未有定論。
中央及地方傳染病防治權限劃分：依傳染病防治法第5條，中央主管機關僅負責監督、指揮、輔導及考核，實際執行者係地方主管機關；但依同法第37條第3項，規定，地方主管機關應採行之防疫措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間應依指揮官之指示辦理。在此次指揮中心成立期間，衍生出的問題是，地方自行訂立更嚴格的措施標準，中央指揮中心得否干涉並禁止地方不得採行該措施？如彰化率先對無症狀者進行篩檢、澎湖金門馬祖等離島規定所有旅客均需快篩陰性方得搭機入島等，當時皆遭中央撤銷，又如雖然中央先宣布開放內用措施，但地方可能不願成為防疫破口而持續禁止內用，此時中央得否強制地方開放？
預防性居家隔離：在全球流行致死率高、傳染性強的Delta變異株之後，針對接觸者的接觸者進行居家隔離，目的在於減少其後續再接觸到更多人而造成感染擴大，原本居家隔離的法源為傳染病防治法第48條第1項，但其範圍無法涵括至「接觸者之接觸者」，雖然在公衛上具有防治之必要性，但適切之法源依據仍待探尋。
隔離檢疫與提審：針對傳染病病人或疑似感染傳染病者所實施之限制人身自由措施包含隔離治療、集中檢疫／隔離、居家隔離／檢疫、自主健康管理及自我健康監測等。其染病及傳染風險由高至低為隔離治療至自我健康監測，管理手段及對人身自由的影響也由最嚴格、侵害最大至輕微甚至無影響，然而處於光譜中間的居家隔離與檢疫，是否構成人身自由之剝奪，在學說與實務上尚存有爭議。依106年2月更新之因應提審法修正施行傳染病防治工作Q&A，衛福部回應，居家檢疫受限之可活動地點為自家而非公權力之處所，雖違反該規定會被處以罰鍰，如未遭受實質強制力之拘束，其程度自較人身自由之剝奪有別。COVID-19期間提審案件頻仍，但目前得查詢的案件皆受法院駁回，裁定駁回之理由主要可分為認定居家檢疫或隔離並未構成逮捕或拘禁之事實，或是居家檢疫或隔離之法律依據、原因及程序並無違誤。
強制疫苗接種：傳染病防治法第36條確實有規範民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受預防接種，惟於罰則第70條則未提及不配合預防接種之裁罰，是立法者漏未規定或有意為之？指揮中心亦曾要求較高風險身份者須注射兩劑疫苗，面對違憲質疑則回覆並無強制，但其實仍然帶有模糊空間。關於疫苗護照，當初因為疫苗數量不足，故即使推行也應採取鼓勵而非限制，迄今全國接種第一劑之疫苗覆蓋率已超過八成，而接種兩劑亦近八成，是否可以繼續推行，甚至採取未施打疫苗及不得進入特定場所，或被私人機構作為優惠或其他措施的差別待遇？是否有違反平等原則之虞？
修法方向
在這次疫情的防疫措施中，常會討論到法源依據的欠缺，2021年底時立法院環衛委員會曾提出關於傳染病防治法的修正草案，以下舉例：
- 為防疫工作之必要時得公布依法接受隔離者之有關資料（第10條）
- 病人或家屬對於緊急救護技術員詢問TOCC，應據實陳述（第31條）
- 增訂致生危險於醫療機構人員或緊急救護技術員之生命、身體或健康者之刑責（新增）
- 增訂防疫照顧假規定（新增）
- 針對惡性傳染病之防治，必要時得調取居家隔離之個人通信資料（第48條）
- 提高囤積居奇或哄抬物價情節重大之刑責及未遂犯處罰（第61條）
- 明知罹患傳染病而致傳染於人（第62條）
(1) 擴大構成要件範圍：疑似罹患／危險犯、提高刑責
(2) 過失犯、未遂犯、加重結果犯之處罰 - 提高違反居家／集中隔離規定之罰鍰、按日按次處罰（第67條）
- 提高違反居家／集中檢疫規定之罰鍰（第69條）
- 增訂對居家檢疫、隔離者騷擾脅迫者之行政罰（新增）
結論與建議
自釋字第690號，便有針對強制隔離得否包含於「必要處置」之爭議，此次疫情許多如科技防疫等手段亦仍以必要處置解釋，惟其明確性與正當性不免仍有疑義，故應進行通盤之檢討，層級化傳染病防治法制，平時採取傳染病防治法一般規定、重大疫情時依傳染病防治法特別規定、全球大流行時以特別法或緊急命令為之，以避免緊急措施變為常態。並應進一步提高疫情調查、科技防疫、隔離檢疫及其他相關措施之規範密度與明確性。
問題與討論
李建良：
您剛提到您是在2012年當防疫醫師的，那想了解一下，防疫醫師是一個專業醫師的科別嗎？
林詠青：
我們在疾管署裡的職稱是醫師，在SARS發生的那時候，在衛生署裡還沒有「防疫醫師」的，裡面具有醫師資格的人員其實都在做公衛行政工作。在SARS之後參酌美國的制度，設立防疫醫師，一方面是因為制訂公衛政策時，有時需要一些臨床的知能，另一方面是在做疫情調查時，知道傳染病的特性，可以更順利進行。所以我們目前是編制在疾管署下面，大概有二十位左右，不過就是遍佈各個單位和轄區都有防疫醫師。
李建良：
我想再了解一下，要擔任防疫醫師需要經過一個特別的考試？還是一定的程序才會有別於其他醫師？
林詠青：
基本條件是領有醫師執照，由疾管署這邊招募防疫醫師，透過資料審查與面試，若通過的話就是成為正式的防疫醫師，具有公務人員身分。雖然有醫師執照是基本條件，不過目前擔任防疫醫師的我們都領有專科或次專科醫師的執照，目前防疫醫師中佔大多數的是感染科醫師，其他則是家醫科醫師、急診科、病理科及其他內兒科的專科醫師，在醫院擔任過主治醫師，然後轉換跑道，也就是從臨床轉換到公共衛生這塊領域。
李建良：
第二個也是非常一般性的問題，從剛剛的演講裡面我們可以發現傳染病防治法裡面有許多的漏洞，在2003年的SARS中有一次大修，直至今日也有修法了幾次，但我好奇的是，有關接觸者與接觸史的概念，在傳染病裡面應該算是一個常識，也就是說對於傳染病防治接觸者的掌控，應該是一個最基本的觀念，但我們現有的法條裡面好像都沒有規範到這個部分，只有在剛剛提到就診時必須要問活動史等等，其他的條文則沒有這個部分，反而才想要去做擴張解釋或其他必要措施等等，可是這不是最基本的嗎？
林詠青：
一般在實務上，其實都是做了疫情調查之後知道要蒐集什麼的資訊，而不是去看法條怎麼規定。關於「接觸者」這一塊，也是看了法條才知道真的有講到這一塊，大部分提到的條文是傳染病防治法第43條，但該條也只有提到必須調查感染源，接觸史的部分則是在傳染性防治法施行細則中提到，疫情調查確實要調查什麼，是母法裡面沒有提到的，而是在授權訂定的工作手冊和裡面的疫調單才有提到，也就是說其實有關疫調的規定其實是分成很多層，而疫調要蒐集接觸史或其他相關的內容要訂在哪裡，以前一直都是不是訂在母法的位階。
李建良：
接下來我想再問一個有關接觸者的實務運作上的問題，您剛提到很多違規觸法的案件都是跟居家檢疫或居家隔離有關，例如從國外入境的人會在機場給他一份居家檢疫的通知書，通知書上面就會寫到入境之後十四天之內要去防疫旅館或是回家，也會有其他相關規定必須遵守，那如果是在國內因為足跡重疊或是因為要擴大匡列確診者的接觸者，而被要求居家隔離的人，相關的通知書應該要如何給到他們手上？這當然會涉及到法源依據事實上到底有沒有包含的問題，但至少我們必須給他們一個「居家隔離通知書」，他們才會受到此規範的限制，所以說實務上要怎麼把通知書給到應受到規範的人手上呢？
林詠青：
請問老師的意思是說，要怎麼把這個「紙本」送達到他們手上嗎？
李建良：
對，因為本人不一定知道自己有被匡列，如果國外回來的人疾管署會給他一張檢疫單，那如果是在國內的話是不是用「細胞簡訊」的方式來通知？還是要給他一張書面的居家隔離通知書？
林詠青：
如果是國內的接觸者需要被居家隔離的話，的確都會開立隔離的通知書，以前開立和送達通知書都會讓地方主管機關很困擾，因為每次都需要親自把紙本通知書送達被隔離的對象，然後才能執行居家隔離。像去年五月大規模疫情，匡列很多隔離者的時後，的確就會癱瘓衛生局的人力，因為根本沒有足夠人力逐案去開立紙本通知單，還要去親送給對方。在之前入境台灣的人很多時，針對每一位入境旅客都要開立紙本的居家檢疫通知書，造成行政上面非常大的人力負擔，所以當時經過部會間的合作，也有跟指揮中心法制組確認如何符合行政處分的法定形式，之後才有線上電子版通知書的誕生。去年五月國內本土疫情爆發的時後，也有參考過上述居家檢疫通知書的發放方法，這樣一來就可以去開立電子版居家隔離通知書，被居家隔離的民眾會收到通知書簡訊，裡面就會有居家隔離處分的內容。
陳舜伶：
謝謝林醫師那麼詳細的說明，那我有一個問題是今天比較沒有提到的，有關簡訊實聯制調閱的部分，前兩天陳時中部長才有說請大家配合簡訊實聯制，可是大概從桃園機場這件事情以來，大概每天都有三十幾萬筆的調閱紀錄，這幾天都有二十萬筆左右，那如此多的調閱量他後續的動作會是什麼，因為如果你去看檢驗數的話，好像檢驗總數並沒有增加到那麼多，可能幾千這樣子，為什麼會有這些數量的差距？他調閱的標準是什麼？是不是也可以麻煩林醫師說明一下，謝謝。
林詠青：
剛剛有提到，疫情調查這一塊其實主體還是地方衛生局，他們會先決定針對確診個案所要調查的範圍要到多大，所以每次有個案確診的時候，要去調查個案的接觸者，就會有很多的工具，像是剛才提到是不是要調取個案的移動軌跡、去看他活動的地方，但在調軌跡之前通常也都會先口頭詢問個案在可傳染期及潛伏期期間去過哪裡，然後那些地方的實聯制資料是否可以調得到，如果活動地點是採用紙本實聯制的話，資料的調閱過程就需要更長的時間。所以其實簡單講，實聯制可以調到多少都不容易掌握，因為一開始大家可能都會配合，就像去年五月的時候，可是後來民眾的配合度就越來越低了，例如，大家以前坐公車都會配合簡訊實聯制，可是現在也都變得比較少了，因此實聯制這一塊主要的功能是輔助疫調。加上就算知道了確診者的實聯制足跡有哪些人在同時段去過同一地點，這些人也不會直接就變成要匡列的密切接觸者。因為就算去過同一個地方，但實聯制紀錄並不會記載他們接觸了多久時間，就好比說去便利商店，我們只會在進入店家時掃描實聯制條碼，但並不會在離開的時候掃描實聯制條碼，所以也不確定接觸時間有沒有達到密切接觸定義的十五分鐘，且接觸的距離、有沒有面對面接觸、有沒有脫下口罩、中間有沒有隔板等，都會影響後續的處置，所以實聯制這一塊，就算知道了誰在同一個時間與確診者在相同地方，也不一定會匡列為需要居家隔離的密切接觸者。以之前萬華爆發疫情為例，當時就有針對有萬華疫情高風險地區活動史的手機門號發送疫情警示類細胞簡訊，但其實都沒有辦法把這些人匡列成接觸者，因為由活動軌跡或實聯制紀錄，只知道這些人那時候去過高風險地區，可是沒有辦法舉證真的和確診個案有密切接觸，因為如果符合密切接觸者定義，代表就要下達居家隔離的行政處分，所以沒有辦法說只是因為有活動史就下這個處分，因此只能發送疫情警示簡訊通知他，提醒自己注意自己的健康狀況，有出現COVID-19疑似症狀就應該要去採檢或就醫，但是沒有因為這樣子就可以要求居家隔離，所以要被居家隔離的要件是更嚴格的。不過有一些情況是有相關活動史的民眾雖然沒有達到可以要求居家隔離的條件，可是我們覺得感染的風險比較高，或者是針對Delta與Omicron這些對公共衛生影響比較大的變異株群聚，就會不只是要求這些民眾注意身體症狀，而是還會要求他們去做採檢，但要求採檢也不是強制的，只是強烈建議這些民眾去做採檢。
陳舜伶：
謝謝林醫師的說明，我覺得現在的問題比較像是您一開始提到的，科技防疫的實益是什麼？如果今天你調了很多筆資料出來，那就表示第一線的防疫人員需要去分辨哪些是有意義，並且要繼續追蹤下去，如果他只是一個輔助性的工具，在疫情最嚴重的情況下這其實也是對防疫人員的消耗，至於簡訊實聯制，究竟可以比傳統實聯制多出多少效果，我想滿多人應該也很好奇，尤其這牽涉到各自的隱私權問題。
李建良：
我想今天的討論內容可以分成三條線來總結，第一條主線，也就是所謂的防疫措施，舜伶老師剛才談到的也可以歸類到這個框架來思考，防疫措施的目的到底是什麼？他想要達到什麼樣的實效？包括邊境管制等等，他們的目的到底是什麼？過去的傳染病是要避免傳染給別人，可是這一次整個防疫措施有一個特色是「避免被傳染」，所以我記得那時候禁止醫護人員出國的理由是，醫護人力缺乏的情況下，如果醫護人員出國不幸染疫的話，就會需要被隔離或治療，我國的醫護人力又會更受影響，包括中小學等等都是。所以在第一條主線裡面，我們必須去釐清每一個措施裡面的目的，再來才是釐清這些措施有沒有合法的依據，他的依據是什麼？這些都是我們要從法律上去看的，如果法律上沒有依據的話，是不是就完全沒辦法執行，或是說要去靠特別條例來去暫時解決燃眉之急，第三個部分則是確認這些是否有效。所以我認為整體的防疫措施是一個主線，那第二條主線我則稱之為支線，也就是費用的問題，若要補足上述那些缺失，這裡面是需要非常多的經費來支援，這些花費該由誰來負擔？這些錢又要怎麼從國家預算中分配？例如剛剛提到防疫與檢疫的費用是由國家負擔，可是如果今天隔離治療解除之後接下來可能就是人民自己要負擔；再如包機的問題，包機的費用是由誰去負擔？應該是由國家負擔，還是要乘坐包機的旅客負擔呢？另一個費用相關的問題是「補償」的問題，也是今天比較少談到的問題，假設今天你被強制治療，期間的費用會由國家幫忙負擔，可是這段時間你沒辦法工作，又或者是說你沒辦法正常的從事自己的行業等等，這些損失該由誰負擔？再來第三個支線是跟救濟比較相關的，第一、第二條的支線都會有救濟的問題，我在這裡就不特別贅述了，那這裡我所謂的救濟是有關提審這個部分應該怎麼來處理？若因為居家檢疫而感到厭惡，是否可以要求法院提審？但如果當事人得自行前往法院，又如何有人身自由受到剝奪的疑慮呢？
吳全峰：
從李老師跟舜伶老師的問題先延續下去，可以分成兩個問題，第一個也是我比較好奇的，基本上在傳染病防治法裡假設講到必要措施的話，理論上傳染病防治、公共衛生或流行病學上，都會有一定的SOP去處理，所以必要措施上應該是容易判斷的，在大法官會議解釋當中，也給予行政機關某種程度的裁量權，回到李老師講的第一個目的性，在這些必要措施裡面，我們要去決定目的性跟有效性，是不是有辦法去建立傳染病或者是公共衛生上面的關聯性，我會覺得那是決定他是不是必要措施的一個方式，所以我比較好奇的是，在去前九月就有聽說，因為是Delta的關係，所以我們要去隔離接觸者們，到這一次的桃園也是採這個方式，然而實際上公共衛生裡也沒有實證依據說要去隔離接觸者的接觸者，而是那時候指揮中心認為那樣子會是比較好的管理措施，可是從去年九月到現在的效果又如何呢？真的有從隔離接觸者的接觸者的過程中找到確診者嗎？另一個問題是，假設有效果的話你會發現，其實剛剛林醫師也有說，實聯制的管制上沒有那麼嚴格了，所以接觸者的接觸者應該如何定義呢？是要有一定的密切接觸才算，還是廣義的接觸者都算？假設在林醫師剛剛說明的情況下，接觸者的接觸者也可以算是疑似接觸的話，那這個罰則相對來說就會非常的重，這兩者應該怎麼去做區隔呢？同樣也出現在萬華高風險區的註記上面，那時候萬華爆發時，也有特別標出來註記在健保卡上面，對於「註記」有沒有一個標準是我的第一個問題。第二個問題是有關資料的使用，剛才有提到類細胞簡訊，在傳送類細胞簡訊的時候，是用門號本身的定位去抓，還是直接用基地台的三角定位去抓出來？在使用「天網」的時候指揮中心有講到用三角定位的方式，可是在使用類細胞簡訊時他是不是仍然用三角定位的方式去辨識呢？另外，指揮中心要怎麼進行資訊間的串聯，老實說是我們外面的人比較難看清的，僅大概知道出入境管理局與M-police有串聯，想請問在防疫的階段上，資料庫的串接該如何進行？第三個問題是跟國籍人士回國的問題有關，我所知道的目前的情況是，國內政策對於是否需要檢驗證明方可回國這塊並沒有強制性的規定，但航空公司本身會依乘客是否持有PCR檢驗結果來當作可否搭乘飛機的依據，這個要求據我了解主管機關是有發文給航空公司，但實際的狀況我不是很了解。
李建良：
全峰老師境外移入這題，也是我特別想了解的，航空公司尤其是外國的航空公司基本上只會受到我國民航法的規範，可是他不受到CDC的規範。
林詠青：
針對這個我其實也很贊同，目前的防疫措施效果如何，大部分都還沒有系統性地去回顧，我在查SARS那時候的紀錄，也有講到到底回國的居家檢疫要不要看體溫，或者是說有發燒才需要居家檢疫等等，也有回溯去計算居家檢疫的人裡面最後到底有多少確診，然後發現其實居家檢疫者的確診率不高，那是不是應該限縮這個措施？當時很多時候是趕鴨子上架，沒有像全峰老師講到的考慮實際效益，或是是否為「evidence-based」。不過有時台灣的狀況是即使還沒有很確定的效益，還是得先執行，因為大家都怕沒執行而造成破口，因為有一種說法就是，就算這次執行的措施沒有找到個案，也不能說以後也會找不到，也就是寧可錯殺一百不能放過一個，而且因為一開始的防疫方向就是採清零的路線，就會變成很多時候在沒有辦法確定這個方式是不是完全沒效，或是只有一點點可能的效果就可以去執行。跟國外的狀況比較不一樣的地方是在於，國外的疫情背景下，已經認為自己不可能清零了，所以在做某項政策的時候會考慮成本跟效益。有關接觸者的接觸者的認定，現在是只有匡列有密切接觸的部分。另外，類細胞簡訊是傳送給特定的門號，這些特定的門號就是去回溯匡列曾經在那個時間有到特定空間範圍的手機門號。其實這個方法跟當時回溯鑽石公主號乘客在北台灣的活動軌跡類似，那時候也不知道乘客們的手機號碼，是透過回溯匡列才得知的，這麼做的確可能會匡列到很多不是鑽石公主號乘客的手機，所以萬華事件才會發出六十萬封類細胞簡訊，為什麼那麼多呢？因為行動電話基地台三角定位有一定的誤差值，方法大致與上面相同，透過時間與空間去匡列手機門號再去發類細胞簡訊，可是關於怎麼去匡列的部分，應該還是用三角定位去抓那個範圍。至於資料庫間如何介接這件事情，我就不太清楚了，可能要資料庫的主責單位的人比較了解。以邊境檢疫為例，會需要資料介接的地方是民眾搭飛機返台居家檢疫這塊，只要飛機關艙之後，其實航空公司就會將乘客名單傳至目的地，這樣我們才可以預先安排每一個人後續的檢疫場所，所以在有業務或政策需求的時候，不同的單位間可能就會去討論資料庫是否可以介接、介接的目的和依據是什麼，然而是不是每個單位都是走這個模式，在我的層級可能就不是這麼確定。最後，因為我們很擔心旅客在搭乘飛機的過程中有染疫的風險，所以我們要求航空公司要在旅客登機前檢查的檢驗報告，如果沒有檢驗報告，旅客在飛機上就必須要間隔適當的距離，可是該旅客抵達台灣時會有罰鍰的問題。至於航空公司是否要讓沒有檢驗報告的旅客搭乘飛機，是我們沒有辦法要求的，最主要的原因是因為旅客搭機的地點在國外，所以我們並沒有像美國一樣要求沒有檢驗報告的旅客就不能登機，只有要求航空公司要回報有幾位旅客沒有攜帶檢驗報告，航空公司沒有檢查旅客檢驗報告會不會受到裁罰，我不是很確定，行政法上的效力這塊我不是那麼肯定。如果今天是一個非我國國籍航空的民航機飛進我國領空，是不是傳染病防治法可以規範飛機上的防疫規定，又或是說如果非我國國籍航空沒有回報未攜帶檢疫報告的人數，我們可不可以裁罰，如果不是我國國籍航空，我不是很確定，但之前的確是有這樣要求非我國國籍航空配合。
李建良：
其實很多問題我們都要集結起來慢慢研究，我想補充一點有關境外移入的問題，這跟他是不是本國國籍有關，法治框架上的差異性是在於，如果是本國人的話他本來未經申請許可就可以回來，以前會有所謂的黑名單，但現在這個問題基本上已經不存在了，所以大法官才會做一個解釋，國人隨時想要回來都可以，至於他回來會受到什麼樣的規範，例如檢驗證明，或是即使你是確診者、重症患者，就算回來會必須直接接受隔離治療，也都不會出現不能回來的情況，而如果是非本國人的話，基本上就算沒有疫情也必須有入境許可才可進入我國，而核發入境許可與否的理由分很多種類，也許是政治因素、安全因素、疫情因素，現在則比較多是防疫的因素。林醫師有提到，有時候表面上看起來是因為國籍因素，但其實背後卻有其他原因，好比說武漢開始傳出是疫情高傳染區之後，對於來台的中國籍許可證核發與否就不全然跟國籍有關，再如從美國飛往台灣的中國籍，實際上有些是從中國去到美國再飛往台灣，但很多時候並非所有飛行軌跡都可以被勾記出來，所以雖然看似是國籍問題，但實際上仍然有許多因素，所以合法性的疑義就會降低，當然這個部分有時候很難去講清楚。
劉紹華：
國人不能返台這件事現在好像沒有這個情況，但去年二月二十五號到五月八號之間湖北台灣人是被禁止自行返台的，這是一個很特殊的情形，其實曾經都還有媒體都還有討論過說是不是應該要打憲法訴訟，因為我不是法學專家，不是很清楚法律上的用語。
李建良：
剛剛劉老師提到的問題，其實我不太清楚當時有一部分在中國大陸的台灣人沒辦法回來是什麼原因，是單獨一個人沒辦法讓他回來，還是說因為還有其他的因素，這個可能還要再去了解，不過他如果本身就是本國人，他想要回來卻不讓他回來的話，我是認為這個是有問題的，因為如果他是嚴重疫區的話，我們是可以讓他回來之後直接就送到強制治療所直接隔離起來一直到好為止，這個是完全沒有問題的，那後面的情況是怎麼樣我們可以進一步了解。
林詠青：
當時的確有針對武漢的台商做註記，註記了之後他們就沒有辦法自行搭機回台，而那時武漢封城之後其實他們也根本沒有辦法出城，雖然有些人可能是在封城之前得到特別的消息或是用特別的方式出來。疫情剛開始的時候，大家都認為生活在武漢的人都很可能是感染者，所以那時候擔心的是武漢當地台商如果跟其他人一起搭機回台，其他人會不知道武漢來的人有沒有傳染風險，造成沒有辦法分別的情況，所以才會希望住武漢的台商暫時先不要回來，當時在協調的過程中也一直在思考怎麼樣是比較好的做法，所以後來要求台商要採用包機的方式才可以回台，但在洽談包機的形式與要用什麼名義的過程中，台商們只能等待，結果就等了很久，所以的確有剛剛紹華老師講的，台商想要回台但沒有辦法回來的情形，而且就算台商因為武漢沒有飛機可以搭，而透過其他管道到其他未封城的地方搭機，也會因為身分被註記，而無法搭乘。
吳全峰：
這樣的話就回到一個問題就是，在整個政策邏輯上面的話，因為目前假設附PCR的檢測報告回國之後，實際上還是要隔離十四天，就表示PCR的結果並不是要讓他入境之後不會傳染給其他人，因為避免入境傳染給他人我們已經使用隔離十四天的方式去避免了。再來乘客如果只有附上注射疫苗證明也沒辦法讓他搭機，還是需要PCR的證明，那假設有打疫苗的話理論上他去感染機上人員的機會也會相對減低，那一定要有PCR證明，而不是疫苗檢疫證明的政策邏輯是什麼？
林詠青：
其實有時候這方面會參考其他國家的規定，我自己對於PCR檢驗報告的想法是，比較能夠掌握返台國人搭機時的狀況，陰性當然不代表他沒有被感染。對於採認疫苗接種證明當作入境許可的必要條件，我認為會牽涉到我們要認證哪些疫苗，再加上現在有不少突破性感染的情況發生，接種疫苗不代表完全不會被感染，而且也還是有感染其他人的風險，所以目前還是會比較希望採用PCR檢驗的證明。以美國為例，非美國籍的人入境美國必須要有PCR檢驗陰性證明與疫苗接種證明，美國籍人士的話則是要有PCR陰性證明即可。入境台灣的話確實會比較嚴格一點，乘客必須要有搭機前兩天內的檢驗報告，可是就算檢驗報告是陰性，也無法確保是不是在剛感染或發病初期所以還驗不到，還是有可能在搭機或入境時傳染給其他人，所以入境抵台的時候還要再採檢一次，檢疫的十四天當中也要採檢，檢疫結束之後也要採，其實也是採檢滿多次的，頻繁採檢背後的邏輯就是希望把很多有傳染力的陽性個案趕快篩檢出來。
吳全峰：
日前推行的疫苗護照，好像現在也會有開始承認一些疫苗的效果，進出某些場所的時候如果沒有PCR證明，有施打被承認的疫苗也是可以的樣子？
林詠青：
其實目前國內政策是沒有針對一般民眾規定要施打疫苗才可以進出哪些場所。
吳全峰：
譬如說台北市或是新北是現在有要求說，進出學校的時候我要看疫苗通行證。
林詠青：
疫苗通行證事實上是小黃卡的數位化，數位化的功能主要是把紙本接種紀錄變成以電子形式存在手機上，加快整個檢視接種紀錄的流程。補充就我所知，中央是針對有陪侍服務之合法休閒娛樂場所的從業人員規定必須有疫苗接種證明，才可以復業；顧客也要有接種證明才可以進場。除了針對特定場館要求必須要有疫苗接種證明之外，其他應該是地方政府提出要使用疫苗接種證明作為場館出入的條件。
吳全峰：
對，所以我的意思是只有八大行業會需要小黃卡的證明，那被承認的疫苗就只有BNT、莫德納、高端跟AZ？
林詠青：
我的印象中，WHO認可而列入緊急使用清單的疫苗，我國都會採認。
吳全峰：
既然我們已經認可了WHO裡面那些疫苗的有效性，那為什麼在登機的時候不能採用？指揮中心的依據大概是什麼樣子呢？
林詠青：
其實要求登機時需要有PCR檢驗證明的國家還是占大多數，我覺得大家的想法還是會覺得檢驗這塊更重要，檢驗證明跟疫苗接種證明二擇一的話，因為檢驗陰性至少可以知道在檢驗時是沒有傳染力的，可是有接種疫苗並不代表那時候沒有傳染力或不會被感染，所以如果是看傳染風險的話，應該是會優先採認PCR檢驗證明。
李建良：
其實從談話之中，我們可以發現防疫法律問題的另一個側面，有些是規範上面的效應，有些是非規範上面的效應，等於說很多東西不會明文的禁止跟限制，可是他可以用很多技術性的東西達到限制的目標，所以很多規範措施上的意外效應也是COVID-19防疫裡值得研究的地方，光剛剛搭飛機的部分就已經有很多值得研究的地方了，全峰老師剛剛提到的疫苗認證問題，可能都不是規範上直接的一個法律上效果，而是很多措施背後實質上可能影響的層面會大過於規範本身的效力，都是非常值得研究的。
