◎ 撰文：廖子晴、林亮茵（台大法律學系三年級）
◎ 指導教授：李建良教授
疫情下對醫事人員的出國禁令
2020年1月21日，台灣出現首個COVID-19確診案例，並於1月28日出現首位本土感染案例。隨著疫情逐漸嚴峻，為進一步防止疫情擴張、醫療需求暴增，2月23日，指揮官陳時中於中央流行疫情指揮中心記者會中宣佈，將實施「所有醫事人員除報准外，不得出國」之限制，避免醫療人員因前往其他國家而須進行14天健康自主管理，影響醫療人員之調度，進而導致醫療服務量能緊縮。然而，考量到因特殊原因仍須出國之情形，該限制將以「個案審查」的方式進行。
2月23日同一天稍後，衛生福利部於網站中發布《衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定》（下稱223禁令），說明：1. 限制對象將以醫院第一線直接與照護病患相關之醫事人員為主，不包含診所任職者。 2. 中港澳地區嚴格禁止前往；其他經指揮中心發布為旅遊警示地區則須經報准，除非因公務、會議、特殊原因需要，經醫院首長同意外，不得前往。 3. 經同意出國者，返國後須落實自主健康管理14天，並於該期間不得從事第一線醫療照護工作。
此外，《衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定》亦補充，相關實施細節將於2月25日召集各級醫院協會代表、專業學會及院長共同討論確定後實施。
3月17日，衛生福利部公布《醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定》（下稱317禁令）。需特別說明者為317禁令因其新增之實施期間之限制已在109年6月30日失效，惟該禁令性質究竟為何、是否具有正當之法源依據⋯⋯，會影響後續民眾如何進行救濟、該禁令是否具有合法性等等問題，故仍有討論之必要，值得大家的關注。
《衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定》（2月23日公佈）與《醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定》（3月17日公佈）之差異？
在討論該禁令之前，我們可以先了解衛福部公布之223禁令與317禁令內容的差別：
| 223禁令 | 317禁令 | |
| 法源依據 | 2月23日，衛福部醫事司司長石崇良解釋，該禁令援引之法源為《醫療法》第27條及《醫師法》第24條。 | 嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第七條。 |
| 適用對象 | 醫院第一線直接與照護病患相關之醫事人員，診所任職者不在此列。 | 醫院服務之醫事人員及社工人員，診所任職者、醫院支援人員及兼職人員，不在此限。 |
| 限制地區 | 禁止醫事人員前往中港澳地區，其他旅遊警示地區須經醫院首長同意。 | 因會議、公務或其他特殊原因，欲前往第三級旅遊警告地區，應報經衛生福利部同意；第一級旅遊注意地區、第二級旅遊警示地區應報經所屬醫院同意。 |
| 報准程序 | 醫事人員前往旅遊警示地區須經醫院首長同意。經同意出國者，仍應落實返國後自主健康管理14天，且於該期間不得從事第一線醫療照護工作。 | 因公務、會議或其他特殊因素，前往第三級旅遊警告地區者，應報經衛福部之同意。前往第一級旅遊注意地區、二級旅遊警示地區者，則應報經所屬醫院之同意。另外，返國後，相關人員尚需依嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心針對其前往地區規定，接受居家檢疫或自主健康管理 14 天，且於該期間不得從事醫療照護工作（包含兼職者）。 |
| 實施期間 | 未說明。 | 自109年2月23日起至109年6月30日止。 |
| 相關罰則 | 未說明。 | 違反疫情指揮中心指揮官依特別條例第七條規定實施之應變處置或措施者，將依該條例第16條規定，處新台幣5萬元以上，100萬元以下罰鍰。 |
| 相關補償 | 未說明。 | 1. 因配合防疫需要取消出國所致之損失，係依《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》及相關規定，由衛生福利部予以補助。 2. 上開補助應符合訂購日為109年2月23日（含當日）以前，出國始日（含當日）為本規定實施期間且相關單據、證明完整齊全者，由所屬醫院統一掣據向衛生福利部提出申請，核實補助且不重複支領，相關作業細節衛生福利部將另案通知。 3. 上開出國禁令，並未限制該規定適用對象應有之休假權益，惟如因投入防疫工作致無法於法定時間內完成之婚假，請休期間最長可遞延至疫情結束後一年；當年度特別休假於年度終結而未休之日數，可依人員意願提出申請，遞延至次一年度實施。 |
從兩者間的比較可以發現，從2月23日公佈之《衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定》到3月17日公佈之《醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定》，雖內容由簡至繁、由要點式到法條化，但其中的規範意旨始終未變——即「在COVID-19疫情特定期間內，所有醫事人員除報准外，不得出國」的禁令。該禁令於法令上性質究竟為何？以下將詳細討論之。
疫情指揮中心宣佈的禁令性質到底是什麼？
為什麼討論這個問題？
行政機關所為的行為，法律上分為許多種，依據行為的相對人不同、行政機關與人民的地位不同等原因，分為行政命令、行政處分（包含一般處分）、行政契約及事實行為。行政行為本身的定性，將影響到該行政行為是否合憲的判斷標準，更進一步與人民可不可以救濟、如何救濟相關。因此，分析疫情指揮中心宣布的禁令，為所有問題的前提。
一般處分（行政處分之一種），還是行政命令？
本次討論的醫護人員出國限制之禁令，非人民與行政機關相互協商後、平等訂立的行政契約自無疑問，也非像是汽機車拖吊、行政機關直接採取行動而發生法律關係的事實行為，而是一種行政機關上對下、對一般人民的行為進行規範。在行政法上有兩種行政行為可以達到這種效果，一是有反覆實施通案效力、具有類似法律的效果的行政命令，另一種是為了規制具體事件而對一般人或一定範圍人民公告的一般處分。
疫情指揮中心眼中的「行政命令」
疫情指揮中心於3月17日公告的正式函文——《醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定》，其於衛福部官網之分類下即將其放置於具有通案性質的「法規」之下。此外該函文撰寫之方式亦是按《行政程序法》第154條行政命令應載明事項之格式撰寫，更以行政命令典型名稱之一「規定」命名，可推知疫情指揮中心應將醫護人員出國限制定為行政命令。然而即使至截稿日所有的評論性文章皆沿用此形式上之判斷進行討論，惟筆者認為行政機關之認定非無討論之空間，以下論之。
實質分析
- 該禁令規範對象為依一般性特徵可得確定其範圍之多數人
觀察衛福部於2月23日於記者會宣布及3月17日正式公告的函文，可發現其對象設定為於醫院服務之醫事人員及社工人員，雖規範的對象可輕易的與登記在冊的名單進行核對、知其規範的範圍為何，然無法將全部人員的姓名列於公告中，也無法同典型的書面行政處分一般、一一進行送達的程序。
此外，觀察疫情指揮中心2月23日宣布、及3月17日函文之意旨，可以發現指揮中心之意應為其宣布禁令之後，所有在醫院服務之醫事人員、社工人員，即當然受此禁令之規範，對其產生拘束效力。
- 該禁令是針對具體事件
嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）於台灣的疫情，為2020年初快速爆發，且傳染速度極快、傳染源不明，難以防範的疾病，無過去任何歷史經驗可為參考，為因應這項難以預估、特殊之情形，政府機關頒布許多相關的規定，限制醫護人員出國，即為其中之一。而且，禁令本身亦在3月17 日發佈之函文中定有期限，顯示這是針對「本次」正在發生的疫情所做的限制，而不是在任何疫情爆發時都有適用的通案性、可反覆實施的行政命令。
綜上所述，可以發現該禁令性質之認定，在探討一般處分及行政命令之實質差別後，應將其定位為一般處分較為合適。
救濟方式
誠如上述提及，受該禁令影響之人民可否救濟、如何救濟，都與該禁令的性質息息相關。因為現今行政訴訟法之規定，行政命令與行政處分的救濟、訴訟途徑更是截然不同——行政處分作為公權力直接由上對下規制人民的具體事件，處分相對人直接受其影響，人民可以逕自對該處分提起訴訟，亦即只要處分生效後（處分完成行政程序法第100條送達、公告或使知悉之程序），在醫院服務之醫護人員即使尚未有出國的需求、也未申請出國遭到駁回，都可直接以該處分為標的，向行政法院提起撤銷訴訟、要求撤銷該禁令。同時，如果在訴訟過程中，有緊急需要出國之情形，在符合訴願法第93條第2項、行政訴訟法第116條第2項之規定下，可申請停止執行，要求行政機關暫停執行此項處分，使得申請人可以暫時不受該處分之約束，得因緊急事項而出國。
然而，若如疫情指揮中心、衛福部直接將該禁令定位為行政命令，因行政命令僅為抽象之規定，提起訴訟上需具體事實為標的，在如今的體制下，人民不可直接對該禁令進行救濟，須先以身試法，提出申請遭拒回、或者違反該命令得到相關懲處後，才可針對自己發生的「個案」提起行政訴訟，訴訟結果也只有「個案效力」。
結論
不論是從第二小點正面論述行政命令與一般處分的差異、並檢視該禁令內容，確認該禁令本身的性質較偏向一般處分，或是基於人民權利保護之觀點，為提供人民較為完整的救濟方式，而對該禁令不同性質的影響作出分析，都可得出應將該禁令認定為一般處分較為妥適。但在現今實務運作下，是否能夠將該禁令認定為處分、並進入行政法院審理，判斷仍是仰賴該法院之法官，在如今尚未有實際案例進入法院審查之情形下，僅能希望未來若有相關的案件，法院能實際區辨一般處分及行政命令，並為判斷。
參考資料
- 陳偉婷（2020年2月23日）。醫院醫事人員禁赴中港澳 其他旅遊地須報准。中央通訊社。https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202002230161.aspx。
- 李建良（2020）。行政法基本十講（十版）。元照出版有限公司。
- 李建良（2020）。行政訴訟十講。元照出版有限公司。
