◎ 撰文：廖子晴、林亮茵（台大法律學系三年級）
◎ 指導教授：李建良教授
什麼是限制醫事人員出國之禁令？
2020年2月23日，中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中宣布實施限制醫事人員出國之禁令，禁止醫護人員出國前往第三級旅遊警告地區，前往第一級旅遊注意、第二級旅遊警示國家則需要報備後核可才可前往。目的係維護台灣醫療量能、避免醫事人員返國後須接受14天健康自主管理，導致醫療能源無法即時調度等問題。前後共於2月23日及3月17日發布了兩次內容相仿的禁令，差別僅在於後者有較為詳細的法源、內容等記載，並規定本禁令於109年6月30日失效。
然而，觀察「限制醫事人員之出國禁令」（以下簡稱「出國禁令」），可以發現此禁令限制醫護人員出國之自由，即憲法上保障之遷徙自由；此外，基於每個醫護人員出國原因不同，可能為探訪家人、公務、處理財產等原因，禁令可能進一步的影響家庭權、工作權、財產權等，可見禁令對於個人權利的之影響不可謂不大。由於人民基本權之重要，應審慎檢視「禁令做成的流程有否瑕疵」及「出國禁令究竟是否有違憲之虞」就有其必要，即使這項禁令已於109年6月30 日失效，仍有作為未來處理類似問題之參考價值，故需詳細討論之。
在討論這項問題之前，首先要再釐清相關出國禁令發布的時間順序。109年2月23日，衛福部公布《衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定》（以下簡稱「223禁令」）。隨後2月25日，《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《特別條例》）公布，其中記載該條例效力推前至1月15日開始。3月17日，《醫院因應嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）人員出國規定》（以下簡稱「317禁令」）公布，本質與223禁令相同，其生效期間亦是自2月23日開始。可參考下圖所示：
瞭解出國禁令發佈的歷程以後，以下將就出國禁令之合法性進行討論。
出國禁令的法源依據究竟為何？
出於保障人民基本權之觀點，監督行政機關不濫發命令、過度限制人民權利極為重要，因此行政機關的行為「是否有法律依據」、「法律依據是否正當」為討論合法性時，應被優先檢視的項目，此即憲法第23條要求限制人民權利須有法律依據之原因。而這個問題，可以分成「317之禁令發布前」及「317禁令發布後」兩個時段分別討論。
317禁令發佈前：以《醫療法》第27條及《醫師法》第24條作為法源依據
在2月23日指揮官陳時中下達出國禁令後，衛福部隨後於所屬網站公布有關2月23日之禁令較為詳細的內容。然而，該禁令並未表明其法源依據為何。有鑑於此，福部醫事司司長石崇良隨後於受訪時，補充說明該限制之法源為《醫療法》第27條及《醫師法》第24條。
那麼，《醫療法》第27條和《醫師法》第24條是否能作為出國禁令之法源依據呢？我們試著分析：
《醫療法》第27條：「於重大災害發生時，醫療機構應遵從主管機關指揮、派遣，提供醫療服務及協助辦理公共衛生，不得規避、妨礙或拒絕。醫療機構依前項規定提供服務或協助所生之費用或損失，主管機關應酌予補償。」
《醫師法》第24條：「醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務。」
《醫療法》及《醫師法》針對法定傳染病之防治，確實有醫師、醫療院相關職責規定。乍看之下，法條的文字並非不能涵蓋223禁令的範圍。
然而，此二條規定是否能做為法源，不能只單獨的對文字進行拆解，更須從當時立法者的立法目的、預計規範的範圍等等其他面向判斷立法者授權行政機關的範圍究竟為何，否則將過度擴張文義，使行政權的權限擴張。
嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）於1月15日被列入法定傳染病中的第五類法定傳染病，以因應加強對COVID-19的監測。但綜觀本次疫情，可以發現COVID-19不但傳染迅速、難以防範，目前更無具體治療方式，引起之恐慌有別於其他第五類傳染病，衍伸出的各項措施也非過去所有，可見此次疫情實為特殊狀況，並非立法者於立訂《醫療法》、《醫師法》時可以預期。
另外，觀察《醫療法》第27條及《醫師法》第24條，兩者的目的係在因應重大災害時，使得醫療資源能夠被合理分配運用。《醫療法》中亦指出，指揮的目的在於提供醫療服務或者協助辦理公共衛生。然而，出國禁令對於居住遷徙自由之限制似乎與此目的並不是直接相關。即使疫情指揮中心此措施是為保留國內醫療動能，但仍與立法者目的有所出入，也是《醫療法》第27條及《醫師法》第24條作為223禁令的法源依據中，較為關鍵之爭議。
317禁令發佈後：以《特別條例》第7條為法源依據
在3月17日衛福部公布之禁令中，有別於223之禁令的未說明，317禁令明確指出，出國禁令之法源依據來自《特別條例》第7條。另外，317禁令亦說明其實施期間為109年2月23日起至109年6月30日止。
關於此項禁令，有三點值得說明：
- 317禁令實施期間自2月23日開始，是否有違反法律禁止溯及既往之原則？
在一般法治之國家，法規命令、行政處分等等廣義的法律原則上應只能向後生效，而無法向前溯及，否則可能有違憲之虞。準此，317禁令其實施期間涵括發布之3月17日至6月30日應無爭議，但2月23日至3月17日這段時間，是否便產生違憲的疑慮呢？
關於這點，首先必須釐清的是：223禁令與317禁令究竟是否為相同之「一般處分」，抑或是不同的兩者？（至於為何其性質應為「一般處分」，上篇文章已有述及，故本文不再贅述。）若兩者為同一一般處分，317禁令便只是223之禁令的「補充」，該處分已在2月23日發布生效，則其實施期間定為2月23日起至6月30日止，自然不生疑問。
觀察2月23日及3月17日公布之禁令，可以發現前後有「由簡至繁、由要點式至法條化」的趨勢。內容雖變得詳細，但兩者的所含之意旨——即「在COVID-19疫情特定期間內，所有醫事人員除報准外，不得出國」之禁令——前後並未改變，所以應能將兩者視為相同之一般處分。有鑒於這個結論，2月23日為該處分生效之日，3月17日之禁令僅為該處分之「補充」，而不生溯及既往之疑問。
- 是否可以2月25日制定之《特別條例》作為2月23日起生效之禁令的法源？
承接上面的結論，若限制醫事人員出國之禁令已於2月23日發佈，那麼3月17日補充該處分以2月25 日才公佈之《特別條例》作為法源，是否產生爭議？即先發佈之一般處分（2月23日）得否以後來才公佈之法律（2月25日）作為法源成為另一個問題。
在一般情形下，若處分在發布之初無適當法源，基本上不能因事後立法而使該處分取得正當性。但在此次的《特別條例》中，情形則略有不同。《特別條例》第19條顯示，立法者在制定該法時，例外允許該法效力向前溯及至109年1月15日，而非從發布之2月25日才開始生效。故2月23日之禁令時，也在《特別條例》的實施期間內，而可作為該禁令之法源。
- 為什麼《特別條例》可溯及既往？
看到這裡，或許有許多讀者不明白：為什麼立法者可依其意思使《特別條例》溯及既往呢？
面對此一問題，首先應先釐清，此已跳脫原先討論的出國禁令的範疇，而是單就《特別條例》進行說明。對於《特別條例》是否可以溯及既往等問題產生疑義，人民應針對《特別條例》本身進行爭訟，而非出國禁令。
關於「為何立法者為什麼能使《特殊條例》溯及既往」，應先認知到基於民主制度監督，原則上法律不可往前溯及生效，僅有在重大情形下，立法者可基於應對這樣的特殊情況，立法決定是否向前溯及。《特別條例》即為在面臨緊急疫情時，防疫方面尊重具有民意正當性以及相關專業性之立法者的決定。
然而，需另外補充的是，其實並不是所有法律皆可在立法者的同意下溯及既往——有關處罰之規定，如：罰金、罰鍰等，便需嚴格地遵守「罪刑法定主義」，而不溯及既往，以保障人民之權益。這也是為何有關溯及既往之《特別條例》第19條，排除該法第12至16條之原因。故在3月17日之禁令中，相關的處罰的規定應不可溯及至2月23日，意即於2月23日至3月17日間出國，應無明確處罰之規定，違反禁令者理應不可懲處，否則有違罪刑法定原則。
另外，《特別條例》第7條授權範圍、內容、目的不明確，給予疫情指揮中心較大之權限，可能產生「授權不夠明確」等等疑義。但考量到《特別條例》訂定時背後的特殊情形——也就是現階段「面對疫情快速散佈時，立法作業可能無法及時完成，而需先做成處分」的狀況——在這樣的情形下，為保留具有醫療專業的行政機關即時應變之彈性，立法者授權行政機關的範圍較廣，並非不合理，甚至可謂有必要。台灣的防疫目前得以如此成功，有部分即是仰賴此一「指揮官明確、快速地下達指令，且立法者亦迅速完成立法」的互相搭配。至於行政機關是否有過度擴權、濫權的可能？答案是肯定的。在疫情的急迫性下，這樣的條文仍然有存在的必要，但並不代表行政機關可以完全不受監督，此有賴司法機關彌補，以滿足法律明確性「意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」之要求。司法機關對於內容有模糊的事物，可在民眾覺得行政機關作為有疑義提起爭訟時，介入認定，透過判決、解釋等補充權利具體內容，進而限縮行政機關的權力。故若一般民眾對本條的適用有所疑問，應尋求法律訴訟途徑，確定法律實際規範的內涵，而非單純的批判本條明確性不足。
這樣的限制、會不會太超過了？
讓臺灣的醫療體系不會在面對疫情的時候崩潰，這是疫情指揮中心頒布這項禁令的原因，即使這個理由正當、我們希望達成著個目的，但使用的方法手段涉及人民重要的基本權利，有沒有過度、是不是合理需要謹慎地考慮，有獨立討論之必要。
首先，為什麼要限制醫院醫護人員出國的權利？應該是為了達成行政機關、也就是疫情指揮中心宣稱的目的吧？保持醫療動能即是確保最大的醫護人力可被調動，使醫護人員留在國內、並且避免十四日的居家檢疫，等同於幾乎所有在醫院就職的醫護人員都處在能支援疫情的情況，有助於達成這項目的應無疑問。
再者，為了達成目的需要付出的代價當然越小越好，所以進一步要問的是，有沒有其他限制比較小、仍然可以達成目的的方法？限縮禁令規範的範圍可能是一個辦法，但是需注意到的是這次疫情具有特殊性、傳染力高、染疫者數量增加快速等，難以預估未來需要的醫護人力，若只將對象設定為目前第一線接觸病患的醫護，忽略醫護及社工需求可能大漲、科室間可能需要相互支援的狀況，將會無法達成指揮中心頒布禁令時想要達成的目的。那如果只限制醫護人員到第三級旅遊警告的國家呢？的確可避免醫護應感染而無法從事醫療相關職務，但無法控制因前往第一級旅遊注意、第二級旅遊警示國家，而需要居家檢疫無法參與相關職務的醫護人力。禁令的內容若無法限縮，有無可能讓禁令的時間再短一點？這點在當初頒布這項禁令的時候已經有所考量，特別標注了禁令的期限只到109年6月30日，應是經過公共衛生、傳染病專業等相關人員討論後之結果，再次的限縮，恐怕會在醫療人力需求仍多之時失效，不利於達成保留醫療動能之目的。
最後，即使沒有更好的方法可以達到這項目的，也不能讓手段造成的損害大於想要達成的利益，否則在弊大於利的情形下，就無執行這項手段的必要。在這次的禁令中，想要達成的利益是為確保傳染病得到良好的控制，而需要承受的損害為醫院醫護人員遷徙自由的犧牲。我們可以知道，傳染病的預防治療涉及全體國民的福祉，尤其在面對來勢洶洶的本次疫情更是如此，無較完整的防範，人民的生命身體健康、乃至受教育、工作等其他權利都會受影響，為社會的重大公益，相較於私益，一般會優先考量、給予較大的權重。加上禁令中的權利限制，已有許多措施進行限縮，使受影響人民的範圍、時間減少，盡量降低對人權的侵害，如此比較下，傳染病的防治應優於特定人民短時間的居住遷徙自由。
經過以上檢視，可發現本次的措施雖然對人民的基本權利確實有所限制，但禁令的內容符合憲法第23條所述，因公益可以限制人民基本權利之情形，應無手段過當之情形。
平等不平等？
為什麼這次出國的禁令只針對在醫院服務的醫護人員呢？如果是為了防疫的話，其他人民為什麼不用被限制出國？還是為什麼診所的醫生護理師不用被限制？醫院醫護人員、社工人員的人權比較不重要嗎？這樣是不是不公平？在限制出國的禁令出現之時，這些討論就充斥在各個網路平臺，醫院服務的醫護人員相對其他人權利受較多限制的事情不斷被檢視，然而，有不一樣的待遇就是不平等嗎？
答案是否定的，不管是法規還是各項政策，常常是針對某一個族群發放補助、或者給予限制，我們卻不會說所有類似的情況都不公平，所以關鍵點並不是有沒有差別待遇，而是這個差別待遇合不合理。要判斷是不是合理的差別待遇，首先就是觀察差別待遇的理由是否正當，這次疫情跟223、317禁令發佈的原因是疫情指揮中心希望保留醫療動能、避免醫療系統崩潰，COVID-19不同於過去傳染病，傳染力強外，更有許多無症狀感染者，導致感染者、需要篩檢者在短時間內大幅度增加，醫護人員的供給若無法及時補上，就會如同國外一般、發生醫療系統崩潰的情形，顯然在疫情嚴峻之時，有確保醫護人員動能的必要。那麼下一個問題就是，如果要確保醫療動能，只限制在醫院服務的醫護人員是否合理？還是說，有沒有機會讓更少人的權利受影響？
在面對疫情時，雖然診所有幫忙監督是否有疑似感染者、並通報中央的義務及責任，但主要聽從中央指揮、並且收容感染者、進行篩檢工作的為各級醫院，不太可能也暫無需要調配診所醫護人員擔任第一線疫情的照顧者，若將出國的限制擴及診所不僅會限制更多人的權利且無必要。依照這個邏輯，或許有人會質疑，並非所有醫護人員、所有醫院的科室都會參與疫情相關工作，是不是有可能只限制那些與疫情有直接相關的醫護人員即可？如同先前檢驗比例原則時所述，這裡需要注意到的，仍是本次疫情的特殊性，疫情爆發快速且難以捉摸，病人的增加量亦非過去經驗可以預期，基於這樣的原因無法預估會動用到的醫療人力為多少，有不同科室相互支援之可能，加上除了治療照護感染者外，疫情時代同時有龐大的篩檢、協助一般就診病患等醫護人員之需求，因此較大範圍的禁令似乎有其道理。
綜合以上討論，可以發現這次針對醫院醫護人員限制出國的「差別待遇」，理由合理、只限制在醫院服務者的原因也無太大疑慮，應無違反法律、政策上要求的平等。
結論
疫情時代下的禁令往往因其急迫性、對疫情的恐懼等原因，其是否合法、是否公平等重要問題常被行政機關、乃至被規範的人民所忽略。透過檢視禁令的法源、平等性、以及有無過度限制，雖得到此禁令無太大合法性疑慮的結論，但仍值得作為未來發生類似狀況時可以思考的方向。於政府機關應在面對限制人民權利時更謹慎，於一般民眾則是可以從以上角度思考、監督政府作為，保有權利意識，以避免自己權利受到不合理的限制。
參考資料
- 陳偉婷（2020年2月23日）。醫院醫事人員禁赴中港澳 其他旅遊地須報准。中央通訊社。https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202002230161.aspx。
- 李建良（2020）。行政法基本十講（十版）。元照出版有限公司。
- 李建良（2020）。行政訴訟十講。元照出版有限公司。
