◎ 繆欣儒
歐盟所制訂之數位服務法為歐洲數位領域之憲政秩序，拓展出一具里程碑意義之框架性之規範，為數位平台為內容審查所致基本權保障之挑戰，開闢一條緩解之路徑。此外，數位服務法已逐漸產生「布魯塞爾效應」（the Brussel Effect），亦即歐盟正在運用其市場力量，作為全球監管數位平台立法趨勢之領頭羊，透過更廣泛地適用歐盟所承認之基本權利，及所立定之相關平台監管法規，使得歐盟之法規標準影響全球之法規標準。以下首先為數位服務法之內容簡介，接續為我國數位中介服務法草案之簡介，及兩法案間之比較評析。
一、數位服務法（Digital Services Act）
1. 延續中介者之豁免責任及禁止一般性監控義務
數位服務法透過維持電子商務指令中中介者豁免責任之規定，及引入善良撒瑪利亞人條款，以鼓勵之方式，促進中介者得自願發展維護網路安全環境之內容審查機制，並禁止對中介者施加一般性監控義務。此種立法維護了法安定性，且避免了強制中介者一般性監控，可能會對使用者造成過度審查而侵害其言論自由、資訊接收自由等權利，與造成中介者之營業自由過度受限之情形。
2. 打擊線上違法內容之措施
數位服務法不再僅將數位平台視為中介者，而是將其視為內容控制者，以及規則和法律之執行者，數位服務法對平台業者課予在特定情形下，應有適度管控內容並評估內容合法性之義務。
數位服務法要求資訊儲存服務提供者，建立「通知—行動」（notice and action）機制，此機制賦予「任何人」皆得向資訊儲存服務提供者舉報線上違法內容之權利，不論其是否為受到著作權侵害等情形之利害關係者，而服務提供者應於收到具備充足論述理由之通知後，即構成知悉有違法內容之存在，應當盡速審核查證，並做出相應決策，始得享有豁免責任。
此外，針對線上平台，政府得擇定特定具有專業知識及客觀立場之實體為「認證舉報者」（trusted flaggers），而平台即需優先審理其所通知之可能違法內容，藉此合作之機制，令平台得更有效率地優先運用其資源處理具明顯違法性之線上內容。
本法亦保有國家行政及司法機關介入之可能性，即容許行或司法機關得依歐盟或該國法律，命中介者遵循特定命令，對違法內容提供相關資訊或採取限制之措施。此外本法並規定，資訊儲存服務提供者在發現疑似有危及人民生命或身體安全之刑事犯罪時，應立即通報該國之行政或司法機關，以預防危害之發生。
3. 盡職調查義務
盡職調查義務（due diligence obligation）是泛指中介服務提供者在執行相關義務時，應秉持盡職、客觀且適當之態度為之，亦即中介服務提供者應適當地考量各方之權利與利益，納入基本權第三人效力原則之精神，於私法中橫向適用基本權利，以為行動。相關法規舉例如，中介服務提供者應「明確公告其服務使用條款」，並「盡職、客觀且適當地」執行之。
4. 使用者救濟制度
本法要求應保障使用者救濟之權利，與確保正當程序之踐行。相關法規有如，資訊儲存服務提供者應對於受決策影響之使用者，「提供明確且具體之理由」，說明使用者上傳之資訊因含有違法內容或不符合服務使用條款，而受到如何之限制。而使用者可據此進一步透過不同途徑為救濟，如透過「內部申訴機制」，對內容審核決策為異議；或透過經認證，具中立性及專業知識能力之「訴訟外紛爭解決機構」，為較訴訟省時、便捷且廉價之申訴救濟；此外前述爭議解決途徑，亦不影響使用者「向法院提起訴訟之權利」。藉由建立多種管道之使用者救濟制度，得滿足使用者救濟之可能性，避免其因傳統訴訟較高之時間與金錢成本，阻礙使用者之權利救濟。
5. 風險管理義務
本法針對超大型線上平台業者及超大型搜尋引擎業者，額外課予風險管理義務，其要求該受管制對象應每年定期評估，其服務可能造成之系統性風險，亦即要求受管制對象不僅須評估「違法內容傳播」之可能性，亦須評估其服務可能對於「基本權利行使、選舉程序、公共安全及公眾健康等事項造成之負面影響」，而受規範者可藉由調整、修正內容審查系統或推薦系統等措施，降低其可能造成之系統性風險。由此條可顯示，數服法不僅致力於打擊違法內容，亦兼併考量削減有害內容之影響，藉由定期為自我之風險評估，達成管理系統性風險之目的，並得持續自我監控其所使用之自動化內容審查機制，是否得有效過濾違法內容，暨避免對使用者、他人或公眾造成負面之影響。
6. 問責制度
問責制度是指確保受規範者完成法規要求，與受到適當之監督及執行之機制。其可包含前述由私部門自行運作之使用者救濟制度，以及由公部門運行之監督與執行機制，與其他促進透明度與監督問責之相關法規範。
數服法首先規定有，中介服務提供者每年皆須公布有關其內容審查之「透明度報告」，且針對其他類型之服務提供者，本法更課予更高程度之透明度義務。其次為，各中介服務提供者應採納便於監管機關監督與執法之措施，如應指定與主管機關聯繫之「單一聯繫點」，位於境外之服務提供者則須「指定一位於歐盟境內之代表人」，以便於與主管機關聯絡與執法。第三為，針對超大型線上平台業者及超大型搜尋引擎業者，本法旨在確保其遵守適當之「外部獨立風險稽核」，如要求其應定期辦理稽核作業，並受外部獨立且具專業知識及客觀性之組織為審計，確認其對於系統性風險之控管；此外超大型線上平台業者及超大型搜尋引擎業者，應使主管機關及研究人員「得接取特定之數據資料」，以供其檢驗調查可能之風險與危害，另在調取資料時，仍應適當地保護服務提供者之利益、營業秘密及使用者之個人資料。
二、數位中介服務法草案
數位中介服務法草案（以下簡稱數中法草案）之立法目的與數位服務法相似，均是為「保障數位基本人權及建構安全、可預測及可信賴之網路環境」。該草案參考數位服務法等國際相關法規及原則，加強課予受規範對象義務，及加入公私協力之合作監管制度，以促進基本權利之維護、資訊之公開透明與彰顯多方參與之網際網路治理精神，前述所提，數服法所建構之義務規定，數中法草案亦大致上皆有參考納入規範。
數中法草案規定共有11章，分別為「總則、維護資訊流通之基本原則、數位中介服務提供者之責任及免責事由、數位中介服務提供者之一般義務、資訊儲存服務提供者之特別義務、線上平台服務提供者之特別義務、指定線上平台服務提供者之特別義務、公私協力合作、專責機構、罰則及附則」。
數中法草案主要課予數位中介服務提供者八項義務，分別為「揭露營業主體基本資訊、境外服務提供者應指定境內之代理人、公告服務使用條款、每年定期發布透明度報告、調取保存之特定使用者資料、資訊限制令、緊急資訊限制令登、登載資訊限制措施於資料庫」，及針對其他類型服務提供者課予更高程度之義務，以促進網路環境之安全與透明性。
惟數中法草案之推出，引起諸多爭議且造成業者大力反彈，其爭議在於：
1. 數位中介法草案之「管制對象」過度廣泛且規範標準不明
數中法草案將受規範者區分為四類，為：（1）「數位中介服務提供者」（包含「連線服務」、「快速存取服務」和「資訊儲存服務」）、（2）「資訊儲存服務提供者」、（3）「線上平臺服務提供者」及（4）「指定線上平臺服務提供者」，並分別課予其程度自輕而重之義務內容。有關前三類業者之示例，據NCC之公開簡報資料及數中法草案之說明，「『連線服務』及『快速存取服務』包含有：中華電信光世代、凱擘大寬頻、亞太電信、速博、台灣固網等業者。『資訊儲存服務』包含有：line、Whatsapp等即時通訊服務業者，及Google Drive、Microsoft OneDrive、Dropbox等雲端儲存服務業者，及AWS、Google Cloud、Azure等公有雲業者，以及App Store、Google Play、GitHub等服務業者，此外與數位服務法不同的是，資訊儲存服務並未納入搜尋引擎業者。「線上平台服務」則包含有：Meta、Yahoo!拍賣、Dcard、YouTube等平台業者。」
前述四類受規範者中，其中前三者之定義與數位服務法中之定義大致相同，僅「指定線上平臺服務提供者」與數位服務法中所規範之「超大型線上平臺服務提供者」之定義有所不同。
數中法草案之「指定線上平臺服務提供者」，係指我國領域內有效使用者人數達總人口數百分之十（即達230萬人以上），且經主管機關公告為指定之線上平臺服務提供者；數位服務法之「超大型線上平臺服務提供者」，則是指歐盟領域內每月活躍之使用者人數達4500萬人以上，且經主管機關公告為指定之線上平臺，現經歐盟委員會所指定之之超大型線上平臺，有如：Facebook、YouTube、Instagram、Twitter、TikTok、Google Play、阿里巴巴全球速賣通等知名跨國平臺。
比較數位服務法與數中法草案中，「超大型線上平臺服務提供者」及「指定線上平臺服務提供者」，同為規範該法規使用地區總人口數達10%以上平臺業者之門檻規定，然數位服務法及數位中介服務法草案所規範之主體顯有區別，兩者顯非同一級距之平臺。對於歐盟地區會達門檻而受規範者，多為「大型跨國企業掌控且營利較高之平臺」，故其有較高之遵法能力及財力得以負擔數位服務法對於超大型平臺所課予之義務；而對於我國而言，達我國230萬人口數之平臺，不一定為大型跨國企業掌控，亦不一定具營利性質，對於此種規模較小且盈利不高，或甚至對於非營利之平臺，課予諸多義務，恐過分負擔。
數中法草案管制之對象廣泛，又未明文排除非營利平臺，且雖有規定「數位中介服務提供者未達一定規模者」不適用每年定期發布透明度報告之義務，此似是針對中小型企業之免責條款，然其「未達一定規模」之標準未明，相較數位服務法明確設有對小型或微型企業之免責標準依據，顯有不足。數中法草案規管對象之範圍甚廣，標準定義未明，且未明確排除非營利或中小型平臺義務，令業者難以預見其所應負擔之義務範圍，已致許多業者紛紛表其不安。
2. 數位中介服務法草案所規定第18條第1項之「資訊限制令」、第18條第8項「暫時加註警示之處分」及第20條「緊急資訊限制令」之疑義
(1) 資訊限制令與緊急資訊限制令
數中法草案中之「資訊限制令」、「暫時加註警示之處分」及「緊急資訊限制令」之規定，適用於數位中介服務提供者，亦即所有被數中法草案所規管之對象皆應遵守該限制令或處分。
數中法草案參考英國之「線上安全法草案」（Draft online Safety Bill）有關「限制接取令」（access restriction orders）與「暫時限制接取令」（interim access restriction orders）之規定，及我國家庭暴力防治法第10條「民事保護令」與第16條「緊急保護令」之規定，制定了數中法草案第18條第1項「資訊限制令」及本草案第20條「緊急資訊限制令」之效力及程序規定。
然而觀察線上安全法草案中，限制接取令與暫時限制接取令之規定，是針對受規範者未遵守法定義務，且未於主管機關所要求之限期內改善，並於針對企業之輔助服務為限制之「服務限制令」 （service restriction orders）或「緊急服務限制令」 （interim service restriction order），亦無法或顯不足以防止對於英國境內使用者之重大損害時，主管機關才得向法院申請做成針對個別使用者之接取為限制之指令。由此可見限制接取令與暫時限制接取令之規定，是在層層限制後仍無法促使業者達成義務時，具最後手段性之限制措施。
相較而言，數中法草案中之資訊限制令及緊急資訊限制令之規定，不僅未先有其他對於使用者權利侵害較輕微之替代性手段要求。且此二種資訊限制令賦予「各該法規主管機關」針對任何有「違反法律強制或禁止規定」之資訊內容為申請，其可能觸法之資訊內容恐非少量；另緊急限制令之規定並要求法院應設置專責窗口，及須於48小時內為核駁之裁定，亦將造成法院審理資源之極大負擔。
(2) 暫時加註警示之處分
另數中法草案還參考歐盟視聽媒體服務指令第28b條第3項(j)款，制定了本草案第18條第8項「暫時加註警示之處分」，令各該法規主管機關於法院裁定資訊限制令之聲請前，得要求數位中介服務提供者，針對「違反強制或禁止規定之謠言或不實訊息」為「暫時加註警示」，且該警示期間至多可達三十日。然本條文所參照之歐盟視聽媒體服務指令第28b條第3項(j)款，首先該規定之主體係「針對影音服務平臺，且有排除非營商業行為之分享網站」，而非各類型之中介服務提供者；其次本條文規定之義務內容，僅係要求業者應提供有效促進媒體素養之工具，並再由歐盟內各國自行立法形塑具體工具內容，而非逕為規範主管機關有命加註警語之權限。
數中法草案之暫時加註警示處分規定，令主管機關得自行判斷不實訊息，且僅規定於處分前「宜諮詢第三方認可之我國民間事實查核組織之意見」，未有其他正當程序之要求，如通知使用者或申訴之機制等。此外本條第11項規定說明，暫時加註警示處分視為本草案第11條之「知悉」，意謂著資訊儲存服務提供者若收到該警示處分，依本草案第11條第1項第2款，即「應立即移除該資訊或限制其接取」，始得享有安全港條款，而無需負民事及刑事責任。政府欲透過此針對內容為限制之法規，控管網路上之資訊內容，警告標示不實之訊息，以避免假訊息致公眾產生誤解、對公益致生危害，然本條文之要件上未限制何種特定類型之不實訊息，而係一律賦予各該主管機關為警示處分之權力，另資訊儲存服務提供者為避免觸法，亦可能基於趨避風險之考量，自收到處分後即逕為移除或限制接取該資訊內容，而未有進一步之審查確認，導致業者於附帶審查時致生過度屏蔽言論之危險，此機制之運作上將可能造成使用者言論自由之侵蝕。
本條文賦予行政權極大的言論控管權力，亦恐生政府濫權之疑義，如選舉期間未經審慎判斷而為之警示標語，可能令不當之警示影響選民心意，造成難以回復之選舉結果等情形，因而論者有認為宜將本條文限縮於「特別急迫之情形」，如可能危害「國防安全或人民重要法益（生命、身體法益或其他重要人格法益）」之情形。
3. 規範內容不夠明確與詳盡
數位服務法相較數位中介服務法草案，針對各類型服務提供者之「責任內容、免責事由及例示說明」，均更為明確且詳細，令受規範者可得以理解與預見責任之型態，及履行之方式。數位中介服務法草案之規範內容則較為粗糙，不僅內容說明相對簡短，且欠缺例示說明，令受規範者皆較難理解與預見應如何履行其義務規範。
舉例如，數服法於違法內容之定義中，首先說明包含有「違法之資訊內容、產品、服務及活動」，並進一步例示說明有如：「違法的仇很性言論、恐怖主義言論或歧視性言論等，以及違法之活動如，分享有關兒童性剝削之圖像、未經他人同意即分享他人之私人圖像、網路跟蹤騷擾、販售不合標準或盜版之產品、違反消費者保護法販售產品或提供服務、未經授權即使用受著作權保護之資訊、違法提供旅宿服務或違法販賣活體動物等」。以及如於資訊儲存服務提供者之「通知與行動」機制中，說明服務提供者應「依照受通知之違法內容的類型，與應採取行動之急迫性程度，對該內容作成決策，並通知當事人，例如危及個人生命或人身安全之違法內容，即應毫無延遲地立即對之作出決策與為相關通知」。
相較數服法中，對於違法內容例示說明中，舉例說明重大或明顯違法之內容態樣，以及通知與行動機制之說明中，強調應依照違法內容類型及急迫程度，作成相關後續行動。數中法草案中對於違法內容之說明，則僅舉例如「影響兒少身心發展之資訊」，及「販賣內含影響而少身心發展資訊之光碟」，顯然仍難以令受規範者大致了解違法內容之類型概況；另於「通知與回應」機制之說明中，並未有說明服務提供者應於何時作成相關回應始符合「即時、客觀與盡職原則」，恐令資訊儲存服務提供者難以確認應如何履行其義務。
4. 裁罰手段過苛
數中法草案中，罰則部分規定，主管機關得對違反相關義務之各類型服務提供者處以不等之罰鍰，如得對指定線上平台服務提供者，最高得處以新台幣100萬元至1000萬元之罰鍰，及對資訊儲存服務提供者，得處新台幣10萬元至100萬元之罰鍰，與對數位中介服務提供者，得處新台幣5萬元至50萬元之罰鍰等；若經主管機關通知，仍未於限期改正，則並得「按次處罰」；此外數位中介服務提供者，若未配合「境外業者應指定中華民國境內之代理人」、「暫時加註警示處分」或「資訊限制令」之規定，受裁處仍不改正且情節嚴重者，主管機關更「得命連線服務提供者、電信事業或設置公眾電信網路者，拒絕該數位中介服務提供者，電信服務之請求及通信傳遞或為必要處置」（簡稱「斷網處分」)。
數中法草案高額且得連續課處之罰鍰，及斷網處分之規定，不僅對於新創或中小企業負擔甚重，且更可能阻礙新創服務或事業之發展，進而扼殺數位產業之靈活、彈性與創意。
三、結論
數位服務法彰顯出，歐洲憲政主義對於私部門權力地位過大，而應受到一定程度監管之立法態度，其已自過往數位領域自由主義（digital liberalism） ，轉向積極地促進建構利害關係人基本權利之制度保障。
數位服務法之立意良善，其志在於從過往平台可能僅為中立性地儲存、託管線上內容之中介者，至現今已然成為篩選、控管線上內容之守門人地位之轉變下，適當地調配其應負之責任。
本法並未改變歐盟電子商務指令中，中介者得享有豁免責任之規定，而是另外對不同層級之中介服務提供者，課予相應程度之義務，並制定違反時得處罰之高額罰鍰，以此令中介服務提供者必須採取更為保障使用者基本權利之措施。數位服務法為政府之有效介入管制、數位平台之正當程序，及使用者基本權利之衡平保障，制定了較為完整與明確之標準，值得我國立法借鑑。
而數位中介服務法草案，一部分承襲了數位服務法內容規定中之優點，藉由鼓勵數位中介服務提供者自願性對違法內容為控管，及建立任何使用者接得通知資訊儲存服務提供者違法內容之「通知及回應機制」，與要求線上平台業者應優先處理「認證舉報者」通知之程序，促進企業內容自律與納入多方治理之精神，來減少線上違法內容之氾濫；與此同時，亦建構對於使用者之程序性保障措施，避免放任業者恣意為審查，而過度屏蔽使用者上傳之資訊內容，確保使用者得清楚了解內容審核之機制與條件，並得以為救濟，以及使平台得受外部問責，以保障使用者之基本權利，解決過往平台不透明且難以救濟之內容審查決策，相關措施有如：
- 要求數位中介服務提供者，清楚地「公告服務使用條款」、每年定期「發布透明度報告」。
- 要求資訊儲存服務提供者，於移除或限制使用者接取特定資訊時應「通知並說明理由」。
- 要求線上平台服務提供者，建立「內部異議機制」及「提供爭議解決機制」。
- 要求指定線上平台服務提供者，應就其系統性風險「採取符合比例原則且有效之管理措施」、接受「外部獨立稽核作業」，及於服務使用條款記載「其推薦系統之主要參數」。
另一部分則為數中法草案尚待改進之缺陷，數中法草案規管對象涵蓋廣泛，指定線上平台業者之定義不僅涵括大型跨國企業，亦涵括規模不大或非營利之企業，且未明文排除中小型企業之標準為何；另資訊限制令、緊急資訊限制令及暫時加註警示處分之規定內容，規範要件不甚嚴謹，恐致主管機關濫權、法院負擔過重，及造成使用者言論自由之過度限制；最後數中法草案中許多義務內容規定未如數服法詳盡，又罰則部份包含得對數位中介服務者處以高額罰鍰，嚴重者更得處以斷網處分，對於業者極為嚴苛。此些規範內容引發實務及學說之諸多爭議與反彈。
四、參考資料
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- Europeon Commission (2023). Questions and Answers: Digital Services Act*. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_20_2348
- 林修睿（2022），〈數位中介服務法草案評析—以歐盟數位服務法為比較對象〉，《商業法律與財金期刊》，第5卷第1期，頁33~34。
- 國家通訊傳播委員會（2021），NCC公布「數位通訊傳播服務法」草案架構，盼公私協力共同建構安全、可信賴之網路環境。https://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=8&sn_f=46983 （最後瀏覽日：2023/10/15）
- Yahoo!新聞（2022），數位中介服務法是什麼？為何引起網友、業者強力反彈？支持立法者又是怎麼看？https://reurl.cc/blq7Gy （最後瀏覽日：2023/10/15）
- Citi Orange(2022).台灣《數位中介服務法》借鏡歐盟《數位服務法》，卻失其精神？看法律人賴文智解讀歐盟的數位治理願景。https://buzzorange.com/citiorange/2022/08/23/ncc-tiea/（最後瀏覽日：2023/10/18）
- 財團法人電信技術中心（2021），英國推出《網路安全法》草案，聚焦網路危害內容管理。https://www.ttc.org.tw/News/more?id=d3602a80892c4c2999eec94c668ad76d （最後瀏覽日：2023/10/18）
- iThome（2022），【中介法產業面衝擊分析】新增多達20項法定義務，違者單次最高罰千萬元，https://www.ithome.com.tw/news/152422（最後瀏覽日：2023/11/3）
