緊急「命令」知多少1

◎ 李建良

自COVID-19爆發以來，要求總統發布緊急命令的聲音，此起彼落，理由及回應各式各樣。但什麼是「緊急命令」？我們需要「什麼內容」的緊急命令？須先被回答！

「1216緊急處分」與「925緊急命令」的比較

形式與程序

先比較兩號由總統發布且有文字可稽的「令」¹：「民國六十七年十二月十六日總統緊急處分令」（下稱「1216緊急處分」與「民國八十八年九月二十五日總統緊急命令」（下稱「925緊急命令」）。都是由總統發布，從外表來看，可以發現幾個不同點：

一、名稱不同：前者名「處分」、後者稱「命令」。

二、法源不同：前者依據動員戡亂時期臨時條款第1項；後者依據中華民國憲法增修條文第2條第3項。

三、程序不同：前者經行政院會議決議，但無須立法院追認；後者經行政院會議之決議，再經立法院追認。

名稱出於法定，法源代表於法有據，不同處為程序，令出的速度，前者快過後者。

規範目的與性質

再看內容，「1216緊急處分」的文字篇幅明顯少於「925緊急命令」，沒有說明發布的具體背景與理由，只有空泛的「當前國家面臨非常情況，為避免國家遭遇緊急危難」，定有三點「事項」，性質上，屬針對具體事件之一般處分。

1978年緊急處分的背景是：1978年12月16日，美國宣布自1979年1月1日起，與中華人民共和國建交。緊急處分只處理一件事：「正在進行中之增額中央民意代表選舉，延期舉行，即日起，停止一切競選活動」。至「軍事單位採取全面加強戒備之必要措施」與「行政院經濟建設委員會會同財政部、經濟部、交通部，採取維持經濟穩定及持續發展之必要措施」等，宣示意義大於實質規範作用。蓋「全面加強戒備」與「維持經濟穩定及持續發展」，屬相關機關的法定職掌與依法應執行的任務。

反觀「925緊急命令」，列有發布的具體背景（九二一地震）與理由（災害救助、災民安置及災後重建，刻不容緩），以法規形式，條列12點，內含各種排除現行法律規定與授權條款。屬於抽象性、一般性之規定，嚴格而言，為災害救助、災民安置及災後重建的「特別法律」。

規範內容

規範目的與規範內容，互為表裡。「1216緊急處分」目的是延期舉行選舉、停止一切競選活動，故別無其他實質性規定，相關事項的規範仍依當時的法令。相對來說，「925緊急命令」旨在災害救助、災民安置及災後重建，故有實質性規定，且有授權條款。主要內容，歸納如下：

一、授權限額發行公債或借款，由行政院統籌支用，原則上不受預算法及公共債務法之限制（第1點）。

二、授權中央銀行辦理長期低利、無息緊急融資，並訂定融資作業規定（第2點）。

三、授權各級政府機關得借用公有非公用財產，不受國有財產法相規定的限制（第3點）。

四、簡化行政程序，不受有關規定之限制（第4、5、6點）。

五、授權中央政府徵用水權、空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，不受相關法令限制（第7點）。

六、衛生醫療體系人員進用，不受公務人員任用法限制（第7點）。

七、授權中央政府調派國軍（第8點）。

八、授權政府實施區域管制、強制撤離居民（第9點）。

九、受災戶之役男，得徵服國民兵役（第10點）。

十、新增刑事處罰妨害救災、囤積居奇、哄抬物價之行為；加重處罰不法取得賑災款項、物品或災民財物之行為（第11點）。

時的效力

「1216緊急處分」的施行期間：自發布日起至恢復選舉日止。1978年12月16日中斷辦理的選舉，是第三次增額立法委員改選，於1980年11月20日恢復選舉²，緊急處分亦隨之失效，有效期間約2年。性質上，屬附解除條件之一般處分。

「925緊急命令」的施行期間：自發布日（1999年9月25日）起至2000年3月24日止，有效期間6個月。性質上，屬限時法。

相關子法

「1216緊急處分」的施行期間，無依該處分發布之相關具規範性之措施。

「925緊急命令」發佈後，行政院於1999年10月 21日訂定「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」（925執行要點），函請總統府秘書長查照轉陳總統，同時以「詧知」名義函送立法院備查³。

發布緊急命令的法制框架與思維起點

基於以上比較，試先回答什麼是「緊急命令」？我們需要「什麼內容」的緊急命令？

一、緊急「命令」，不問名稱為何，為暫時性、具規範性的緊急措施法，具限時性。

二、緊急「命令」，主要是抽象的規定或授權條款，必要時，可以是特定、具體的措施。前者可以反覆適用、依個案情節作出各種應變措施；後者對個案發生立即的效力，但只及於該特案，必須反覆發布。

三、緊急「命令」的法源依據，皆是憲法，由憲法機關為之。

四、由總統發布緊急「命令」，須經行政院會議決議，且須經立法院追認；無須經立法院追認之緊急處分，已成歷史。由立法院制定緊急「命令」（法律） ，則不以經行政院會議決議為必要，但須經總統公布。

五、除個案性的緊急處置外，緊急「命令」旨在暫時替代或變更法律的效力，主要目的是補充現行法律的不足，或免除現行法律的限制。

六、緊急「命令」得創設刑法規定，因屬「限時法」，故凡在緊急「命令」有效期間犯其所定的犯罪，於緊急「命令」失效後，仍得處罰之。

七、緊急「命令」規定是否符合法明確原則，同於法律受法律明確性原則的限制。

八、總統發布的緊急「命令」有待執行機關以命令補充者，應於緊急「命令」中明定，並於立法院完成追認程序後，由執行機關再行發布，不問名稱為何，均應依行政命令之審查程序送交立法院審查⁴。

九、…