緊急「命令」的法制框架與規範內涵

緊急「命令」知多少1

◎ 李建良

自COVID-19爆發以來,要求總統發布緊急命令的聲音,此起彼落,理由及回應各式各樣。但什麼是「緊急命令」?我們需要「什麼內容」的緊急命令?須先被回答!

「1216緊急處分」與「925緊急命令」的比較

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形式與程序

先比較兩號由總統發布且有文字可稽的「令」1:「民國六十七年十二月十六日總統緊急處分令」(下稱「1216緊急處分」與「民國八十八年九月二十五日總統緊急命令」(下稱「925緊急命令」)。都是由總統發布,從外表來看,可以發現幾個不同點:

一、名稱不同:前者名「處分」、後者稱「命令」。

二、法源不同:前者依據動員戡亂時期臨時條款第1項;後者依據中華民國憲法增修條文第2條第3項。

三、程序不同:前者經行政院會議決議,但無須立法院追認;後者經行政院會議之決議,再經立法院追認。

名稱出於法定,法源代表於法有據,不同處為程序,令出的速度,前者快過後者。

規範目的與性質

再看內容,「1216緊急處分」的文字篇幅明顯少於「925緊急命令」,沒有說明發布的具體背景與理由,只有空泛的「當前國家面臨非常情況,為避免國家遭遇緊急危難」,定有三點「事項」,性質上,屬針對具體事件之一般處分。

1978年緊急處分的背景是:1978年12月16日,美國宣布自1979年1月1日起,與中華人民共和國建交。緊急處分只處理一件事:「正在進行中之增額中央民意代表選舉,延期舉行,即日起,停止一切競選活動」。至「軍事單位採取全面加強戒備之必要措施」與「行政院經濟建設委員會會同財政部、經濟部、交通部,採取維持經濟穩定及持續發展之必要措施」等,宣示意義大於實質規範作用。蓋「全面加強戒備」與「維持經濟穩定及持續發展」,屬相關機關的法定職掌與依法應執行的任務。

反觀「925緊急命令」,列有發布的具體背景(九二一地震)與理由(災害救助、災民安置及災後重建,刻不容緩),以法規形式,條列12點,內含各種排除現行法律規定與授權條款。屬於抽象性、一般性之規定,嚴格而言,為災害救助、災民安置及災後重建的「特別法律」。

規範內容

規範目的與規範內容,互為表裡。「1216緊急處分」目的是延期舉行選舉、停止一切競選活動,故別無其他實質性規定,相關事項的規範仍依當時的法令。相對來說,「925緊急命令」旨在災害救助、災民安置及災後重建,故有實質性規定,且有授權條款。主要內容,歸納如下:

一、授權限額發行公債或借款,由行政院統籌支用,原則上不受預算法及公共債務法之限制(第1點)。

二、授權中央銀行辦理長期低利、無息緊急融資,並訂定融資作業規定(第2點)。

三、授權各級政府機關得借用公有非公用財產,不受國有財產法相規定的限制(第3點)。

四、簡化行政程序,不受有關規定之限制(第4、5、6點)。

五、授權中央政府徵用水權、空地、空屋、救災器具及車、船、航空器,不受相關法令限制(第7點)。

六、衛生醫療體系人員進用,不受公務人員任用法限制(第7點)。

七、授權中央政府調派國軍(第8點)。

八、授權政府實施區域管制強制撤離居民(第9點)。

九、受災戶之役男,得徵服國民兵役(第10點)。

十、新增刑事處罰妨害救災、囤積居奇、哄抬物價之行為;加重處罰不法取得賑災款項、物品或災民財物之行為(第11點)。

時的效力

「1216緊急處分」的施行期間:自發布日起至恢復選舉日止。1978年12月16日中斷辦理的選舉,是第三次增額立法委員改選,於1980年11月20日恢復選舉2,緊急處分亦隨之失效,有效期間約2年。性質上,屬附解除條件之一般處分。

「925緊急命令」的施行期間:自發布日(1999年9月25日)起至2000年3月24日止,有效期間6個月。性質上,屬限時法。

相關子法

「1216緊急處分」的施行期間,無依該處分發布之相關具規範性之措施。

「925緊急命令」發佈後,行政院於1999年10月 21日訂定「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」(925執行要點),函請總統府秘書長查照轉陳總統,同時以「詧知」名義函送立法院備查3

發布緊急命令的法制框架與思維起點

基於以上比較,試先回答什麼是「緊急命令」?我們需要「什麼內容」的緊急命令?

一、緊急「命令」,不問名稱為何,為暫時性、具規範性的緊急措施法,具限時性

二、緊急「命令」,主要是抽象的規定或授權條款,必要時,可以是特定、具體的措施。前者可以反覆適用、依個案情節作出各種應變措施;後者對個案發生立即的效力,但只及於該特案,必須反覆發布

三、緊急「命令」的法源依據,皆是憲法,由憲法機關為之。

四、由總統發布緊急「命令」,須經行政院會議決議,且須經立法院追認;無須經立法院追認之緊急處分,已成歷史。由立法院制定緊急「命令」(法律) ,則不以經行政院會議決議為必要,但須經總統公布。

五、除個案性的緊急處置外,緊急「命令」旨在暫時替代或變更法律的效力,主要目的是補充現行法律的不足,或免除現行法律的限制

六、緊急「命令」得創設刑法規定,因屬「限時法」,故凡在緊急「命令」有效期間犯其所定的犯罪,於緊急「命令」失效後,仍得處罰之。

七、緊急「命令」規定是否符合法明確原則,同於法律受法律明確性原則的限制。

八、總統發布的緊急「命令」有待執行機關以命令補充者,應於緊急「命令」中明定,並於立法院完成追認程序後,由執行機關再行發布,不問名稱為何,均應依行政命令之審查程序送交立法院審查4

九、…