◎ 撰文：廖子晴、林亮茵
◎ 指導教授：李建良教授
前言
據報導，2020年3月間，有一對英國情侶來台旅遊，依規定須居家檢疫14天，被安排在花蓮檢疫所進行集中檢疫。檢疫期間，該對情侶中一人的母親向英國BBC抱怨，台灣花蓮檢疫所環境差、「猶如監獄」1。相關新聞一出，立刻引發討論，許多民眾認為BBC報導內容傷害我國形象2。此外，檢疫結束後該情侶可依法取得數萬元之防疫補償，也引發是否公平的爭議。
該次事件不僅讓大家注意到請領防疫補償的相關制度，也意識到「原來外國人亦可請領台灣之防疫補償金」等問題。孰料，2020年3月10日衛福部依《嚴重特出傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（以下簡稱《特別條例》）第三條第四項授權訂定發布之《嚴重特殊傳染性肺炎隔離及檢疫期間防疫補償辦法》（以下簡稱《補償辦法》），於同（2020）年6月17日修正發布，新增第二條第二項規定：「非本國籍人士、大陸地區人民、香港或澳門居民，未領有居留證明文件者，不適用前項規定。」防疫補償金的請領資格從原本未設國籍限制，更改為限於「本國籍人民（下稱「國人」）」及「持有居留證明文件者」方可請領補償。這樣的改動讓人不禁產生疑問：限制請領防疫補償的資格，其標準何在？以「是否持有居留證」作為限制標準是否合理、符合憲法平等原則？
基於以上的問題意識，本文爰以「外國人請領防疫補償金之爭議」為題，嘗試進行一連串的討論，重點主要集中在非本國籍之外國人的請領防疫補償問題，暫不包括大陸地區人民、香港或澳門居民，合先敘明。
現行防疫補償制度的現況
在說明外國人應否有請領防疫補償金之資格及2020年6月17日修法的合理性前，我們應先對台灣現行的防疫補償制度有所了解。
如上所述，《補償辦法》有關防疫補償規定的訂定，乃是來自《特別條例》第三條第四項（「第一項防疫補償發給之對象、資格條件、方式、金額、程序及其他相關事項之辦法，由中央衛生主管機關會商相關機關定之。」）的授權；《特別條例》第三條第一項規定：「各級衛生主管機關認定應接受居家隔離、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者，及為照顧生活不能自理之受隔離者、檢疫者而請假或無法從事工作之家屬，經衛生主管機關認定接受隔離者、檢疫者未違反隔離或檢疫相關規定，就接受隔離或檢疫之日起至結束之日止期間，得申請防疫補償。但有支領薪資或依其他法令規定性質相同之補助者，不得重複領取。」
從這項法律規定可以看出，得申請防疫補償者，有：經各級衛生主管機關認定應接受居家隔離、居家檢疫、集中隔離或集中檢疫者（以下簡稱受隔離或檢疫者），以及為照顧生活不能自理之受隔離或檢疫者，而請假或無法從事工作之家屬（以下簡稱「照顧者」）。因此，《補償辦法》第二條明定的適用對象，即包含以上兩類人員。
附帶說明者，我國並未區分「居家」與「集中」檢疫或隔離兩種通知書，而是統一發放居家檢疫或居家隔離之通知書。受隔離或檢疫者，若家中無適當場域可以進行檢疫或隔離，可由當事人自行選擇採取集中檢疫或隔離之方式。關於居家或集中檢疫或隔離的規範內容，表列如下：
| 居家 | 集中 | |
| 隔離 | 居家隔離： 1. 與「確定感染疾病的個案」有一定程度接觸者，留在家中遵循「一人一室」進行隔離。 2. 14日內，任何理由皆不可外出。 | 集中隔離： 與「確定感染疾病的個案」有一定程度接觸者，集中進行隔離。 |
| 檢疫 | 居家檢疫： 1. 所有入境民眾，於家中遵循「一人一室」進行隔離。 2. 14日內，任何理由皆不可外出。 | 集中檢疫： 所有入境民眾，集中進行檢疫。 |
上述可請領防疫補償者，按《補償辦法》第四條規定，每人每日可領新台幣一千元。須特別說明的是：受檢疫或隔離者，不論有無工作，皆可請領補償金，但未遵守中央流行疫情指揮中心所實施防疫之措施者，不適用之；而於照顧者的情形，則以「請假或無法工作」者為限。以上兩類人員，如有支領薪資或依其他法令規定性質相同之補助者，不得重複領取。
現行防疫補償制度的目的
在了解現行的防疫補償制度後，還需了解防疫補償制度的目的為何，才能進一步探討以「持有居留證與否」作為請領防疫補償之標準，是否合理此一問題。
理解防疫補償目的的第一步，便是釐清補償的原因。
首先應指出的是，受隔離或檢疫者所受之基本權限制，主要是憲法第八條保障的人民之身體自由，受隔離或檢疫者若有固定的職業，其工作權雖亦可能受到影響，但此處討論的防疫補償單純是因人民之人身自由受到限制而生之侵害進行補償。這點，從請領補償資格上並無限於有工作者，即可推論得知。衛生福利部於2020年3月15日所公布之「防疫補償辦法Q&A3」第二部分的Q7亦有提及。相對而言，照顧者請領防疫補償金之資格，以因照顧生活不能自理之其隔離或受檢疫者，而「請假或無法工作者」為限，其人身自由未受到限制，性質明顯偏向對於薪資之補償，關於其補償之方式及範圍是否合理，應非本篇之重點，暫且按下不表。
接著，從人身自由受到限制的角度出發，我們可以在防疫補償金所羅列的適用對象中發現補償對象可總括為「有感染可能而尚未確診，基於安全考量進行隔離或檢疫14日」者，意即，這群人並非確診者，但可能在臺灣四處移動，為了維持社會安全、避免感染風險而被要求必須居家或集中隔離或檢疫，致其人身自由受到限制之「特別犧牲」的一群人。所謂「特別犧牲」，乃源自憲法平等原則中「負擔平等」之要求，係指社會上部分人，基於公益之理由，受到特別沉重的負擔，此時國家應對其進行補償，將該負擔轉嫁給社會，由社會共同分擔之。彌補受隔離或檢疫者所受之特別犧牲，此即為發放防疫補償金之目的。
若依上述的論點，反過來說，非基於公益而受特別犧牲者，就不在應給予補償之列。這也就是為何在確診者進行「強制隔離」、「強制治療」時，遭受比受隔離或檢疫者所受之「人身自由權限制」更為嚴重之「人身自由權剝奪」時，卻不一定可以取得補償之原因——因確診者本身乃感染源（危險源），確診者本身即有避免他人傳染之義務，政府剝奪其身體自由並給予治療，並非額外之限制，僅是確診者既有義務的履行，難謂其有受「特別犧牲」之情事。然而，需特別說明的是，強制隔離或治療者，並不是完全、絕對不能給予補償，政府仍得視情形酌給之，屬於政府財政、經濟的考量，只是不能說政府有「給予補償金的義務」罷了。
在了解防疫補償之制度與目的後，接下來便可從「受到隔離或檢疫之外國人是否受到特別犧牲而應給予補償」此一角度，剖析現行制度的合理性了。
外國人到底可不可以領補償金？政府政策為什麼改變了呢？
在理解臺灣現今防疫政策各項補償措施後，我們集中在本篇專題探討的核心——居家檢疫／隔離及集中檢疫／隔離之補償措施。如同前文所述，既然補償制度之目度係為補償人身自由的限制，那外國人可否受到補償、就跟外國人在臺灣享有的權利息息相關了。
人身自由？外國人也享有嗎？
人身自由作為最常被大家談及的基本權之一，被憲法明文保障，同時是國際上認知的普世人權，即不分國籍、宗教、種族等各項因素，身而為人即應被保障的權利。因此，外國人的人身自由於我國應受同等保障自無疑問，大法官釋字第708號解釋亦揭示相同之意旨：「人身自由係基本人權，為人類一切自由、權利之根本，任何人不分國籍均應受保障，此為現代法治國家共同之準則。」
我國最初制定補償措施時，並未將外國人排除於可申請補償之對象，亦是基於相同理由，於衛生福利部2020年4月27日公布、2020年6月18日更新之紓困常見問答〈受隔離、檢疫者和其照顧者防疫補償〉4中，除明確指出外國人可申請防疫補償金外，更同時指出其原因為外國人人身自由受到同等限制。
2020年6月17日政策轉向？更改為排除「未持有居留證者」之外國人？
如果是為了保護所有人皆應享有的人身自由，政府政策的轉向就十分值得探討其背後的原因，以及這樣的轉向是否符合憲法上對人身自由保障的嚴格要求。
政府的說法：自願入境不受保障
衛生福利部於2020年6月17日發出新聞稿5，同時發布修正之〈嚴重特殊傳染性肺炎隔離及檢疫期間防疫補償辦法〉第2條、第9條之規定，將原先所有外國人只要遵守隔離／檢疫相關期間規定即可請領補償之規定，自該日起僅有「國人」或「持居留證者」始得請領防疫補償。
其修正理由如下6：
配合國際疫情規模及趨勢，符合一定條件之未持有居留證明文件之非本國籍人士、大陸地區人民、香港或澳門居民，得自疫情趨緩之低或中低感染風險國家，申請許可入境（即特許入境者），此係屬自願入境行為，且可預見應配合我國受人身自由拘束之檢疫措施，考量此等特許入境者與持有合法居留證明文件者有別，應自行承擔受隔離或檢疫期間之損失，爰增訂第二項規定，現行條文第二項至第五項項次遞延。
簡而言之，即是認為外國人乃自願選擇入境，無異於自願接受防疫措施之拘束（包含人身自由之限制），故不得領取防疫補償金。然而照此論理，持有居留證者及本國國籍之人同為自願同意入境者，難以解釋為何兩者待遇不同。
可能的解釋1：有無持有居留證的區別究竟為何？
居留證係為由外籍人士申請，可入境我國較長之時間，拘留事由包含於我國就讀大專院校、工作、傳教、依親……等，大致上可歸納成有工作、教育或家庭的需要，必須長期居住臺灣而言。相較於未持居留證而入境之非本國籍者，其地位更接近我國國民。據此，部分學者認為7，持有居留證者可說是「準國民」、進而發展出「居民權」之概念，也就是說在我國公民與非公民之間，尚有一「居民」之地位，其與我國之連結具有高程度之緊密性，雖無我國國籍、卻可享有大多數之權利（如：工作權、教育權）。
由此角度出發，衛福部所稱之「自願性」似乎尚有解釋之空間：持有居留證之非本國籍人士具有高度入境臺灣之需求、較無選擇之餘地，自願之成分較低，乃基於工作、家庭、教育等其他基本權之需求，不得不然之結果。細觀之，這樣的結論於某些程度上有其理由，但可發現亦有其問題所在——許多未持有居留證之非本國籍人士仍具有高度入境臺灣之需要，如於臺灣擔任講師、但係由教育部門專案來臺者，雖未聲請並持有居留證，但其入境之情形與持有居留證之狀況，難以區辨其不同。
再者，若回歸法律面一般性的討論，法律上所稱之「自願性」僅指稱其意思自由未受限制或者剝奪者而言，非因詐欺、脅迫或錯誤進行意思表示者即可，並不區分基於自由意志背後，何者較具自願性、何者較不具自願性，是否持有居留證入境，於法律上皆為自由選擇之結果，不宜隨意制定主觀人為的標準判斷自願性之有無。
綜上所述，如果只從「自願性」的角度來看，是否持有居留證之差別似乎僅有「可入境臺灣時間長短」之區別，衛福部以此作為可否請領防疫補償金之標準，與發放防疫補償金之目的（限制人身自由之補償）似無緊密的關聯，相較於持有居留證明文件的外籍人士來說，難謂為合理之差別待遇，該標準可能有違反平等原則8之疑慮。
可能的解釋2：有無持有居留證的區別究竟為何？
如果仔細看辦法修訂的理由：「符合一定條件之未持有居留證明文件之非本國籍人士、大陸地區人民、香港或澳門居民，得自疫情趨緩之低或中低感染風險國家，申請許可入境（即特許入境者），此係屬自願入境行為，且可預見應配合我國受人身自由拘束之檢疫措施，考量此等特許入境者與持有合法居留證明文件者有別」，可以發現除了「自願入境」的因素外，最主要的理由是未持有居留證明文件之非本國籍人士若要入境，須「申請許可入境」，而且是「特許入境」；反之，本國籍人士或持有居留證明文件之外國人，則不須申請許可入境。這項不同的最大差別是，對於未持有居留證明文件之外國人，政府原本可以不許可其入境，就像最近疫情嚴峻（2021年5月中之後），疫情指揮中心便全面禁止未持有居留證明文件之外國人入境。不過，這項差別足以構成排除此等外國人領取防疫補償的正當事由？基於前述同樣的考量，本文認為，准予外國人來台的理由及長短不一，其入境前的旅遊史亦有不同，是否一律將之排除於領取防疫補償的範圍，仍有商榷的餘地。
外國人沒有繳稅、為什麼可以領補償金？
按照討論之結果，將導出不應區別是否持有居留證、是否與有我國國籍，皆應可請領防疫補償金之結果，相信許多關注本議題的人皆會疑問，其既非我國國民、亦不一定具有納稅之義務9，何以可請領等額之補償金？
如前段所述，防疫補償金係為補償人身自由之限制，既然人身自由作為普世人權之一環、所有人不論國籍皆應享有，其行使「本該可行使之權利」受到限制時，為該措施之國家自應給予補償。此不同於國家的社會福利，乃國家主動給予、而無給予之義務，也非對人民既有權利之限制或剝奪，故國家於此處對於「人民納稅錢」有較大的決定空間，可以是否繳納稅負作為社會福利政策之範圍。
現今之對於外國人請領補償金之限制，或可能為政府基於財政考量所訂立之策，然因政府具有補償之「義務」，財政考量亦不足以作為拒絕或排除該部分外國人請領補償金之原因，僅能自其他政府財政支出進行縮減，否則若政府可完全自由支配其預算，將使國家義務淪為空談，人民憲法保障之權利無法實現？
是否發放防疫補償金其他的標準？
是否為合理之差別待遇，其重點即為「差別待遇之事項」與「差別待遇之標準」是否有相當程度之關聯，也就是說有合理的理由進行該差別待遇10，此即為憲法上是否合乎平等權之審查方式。本篇既是討論對於對防疫補償金之資格進行「差別待遇」，自應回歸發放防疫補償金背後的基礎進行考量，方可能找出較合理之標準。
補償金係為補償人民之「特別犧牲」所設，而接觸確診者或自外國入境者之隔離或檢疫，乃是因有上述情形者後續將於境內活動，為我國之安全、避免疫情於我國擴散所設。可謂未來於我國有較長時間之活動，方有特別犧牲之需求，我國亦才有付出補償金請求其配合政策之必要，故或可依照該次回國停留我國時間長短作為標準：不分國籍、入境後活動期間較長者可獲得補償。又或者考量其入境前之旅遊史，若自疫情較為明朗之國家，因其確診之風險低，其人身自由之限制較趨近於特別犧牲，而可發與防疫補償；反之則偏向感染源，而不須發放防疫補償。如果以上觀點可以成立，則即使是本國籍人民或領有居留證明文件之非本國籍人士，如自疫情較嚴重的地區入境，且有事實足認為其具有高確認可能性者，亦不得領取防疫補償，始符合補償的制度目的。
以上提出之標準僅筆者試圖提出較有學理上論據之標準、作為可能標準之參考，然而實施上具有其一定難度，具體是否可採仍應考量對隱私權之侵害或者調查上困難等種種問題。
結語
本文透過分析我國防疫補償政策背後的法理依據、衛福部本身對防疫補償之認知、以及政策的變動等面向進行分析，可得出「不論是否持有居留證，政府原則上皆有發放防疫補償金的義務」，且「應以確診可能程度的高低作為是否補償的準據，不問身分為何」的結論，而且防疫補償既為國家之義務，自不可因財政考量等因素拒絕給付，故2020年6月17日修正後之標準，恐有違反憲法平等原則之疑慮。惟政府並非完全不可對請領防疫補償金之資格進行限制，僅是該限制所造成之「差別待遇」，須與防疫補償之目的有所關聯，本文提出粗淺之想法供大眾及政府參考，是否有其他合理之標準亦可由該脈絡進行思考。最後，雖然多數臺灣民眾並非「外國人」，然該問題本質仍與人民基本權利息息相關，期待面對急迫之疫情及政府不斷更新之政策，大眾配合之餘能保有權利意識，避免自己的權利受到不合理之限制。
