◎ 蔡秀卿（立命館大学政策科学部教授）
日本中央政府於4月７日宣佈，從4月8日到5月6日之1個月期間，指定東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、大阪府、兵庫縣及福岡縣之7都府縣為緊急狀態區域。此次的緊急狀態宣告，是首度依據「新型influenza等對策特別措施法」所為的宣告。
一、宣告緊急狀態之法律依據——個別法律性質的「新型influenza等對策特別措施法」
首先說明緊急狀態宣告之法律根據。
台灣憲法增修條文第2條3項有總統發布緊急命令之規定，該條項規定是一般性規定，「避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故」為發布緊急命令之要件，因要件抽象，適用範圍則相當廣泛。
相對之，日本憲法上，受二次大戰敗戰之教訓，堅持和平主義，無法設置軍隊，只能保有自衛隊，當然無法容許賦予內閣總理大臣緊急命令宣告權限。此和平主義原則，也貫徹在法律之立法政策上，例如緊急命令法等關於緊急狀態因應處置之一般法律，也不存在。目前約2000多個中央法律中，有規定緊急狀態宣告的法律，只有3個個別法律，是關於核能事故，外國的武力攻擊等，以及新型influenza的緊急狀態宣告之法律，立法政策上是採取個別法律規範政策，以限縮宣告緊急狀態時之人權限制。
這次因新型肺炎COVID-19蔓延所宣告之緊急狀態之法律依據，是「新型influenza等對策特別措施法」（日文全名為「新型インフルエンザ等対策特別措置法」。以下簡稱為「特措法」）。
此法律是2012年制定，是民主黨政權時期因應MERS而制定，但過去未曾宣告過緊急狀態，此次的緊急狀態宣告，是第一次。
二、緊急狀態宣告之要件
依「特措法」32條及政令第6條規定，緊急狀態宣告之要件有二：
（1）新型influenza在國內發生，國民之生命及健康顯然有重大危害之虞，且感染者中造成嚴重症狀病例者之比率（註：所謂致重症率），比influenza（註：既有的influenza）有相當程度高之時。
（2）新型influenza已全國性且快速的蔓延，對國民生活及國民經濟有甚大影響或有甚大影響之虞，已達緊急狀態之情形。所稱緊急狀態，是指下列兩種情形之一。
①依調查結果，確診患者（含已痊癒者），疑似患者或無症狀患者，被醫師認定為全國性及快速蔓延之新傳染病患者（含已痊癒者。註：新傳染病患者，係指被認定是人傳人之疾病，且與既有的傳染病症狀及治療結果有顯著不同，該疾病患者症狀程度嚴重，且被認定該疾病因全國性及快速的蔓延對國民生命及健康有重大影響之虞之疾病），有正當理由足以疑慮之疑似患者（含曾疑似患者）或是因新型influenza而死亡者（含疑似因新型influenza而死亡者）已發生，或傳染路徑難以特定之時。
②依調查結果，前款所列患者有導致蔓延之虞之行動或其他有正當理由足以認定擴大傳染之虞之時。
上述第（1）要件，主要是致重症率，理論上應包括致死率(確診患者中死亡之比率)，其標準當然係由專家判斷。第（2）要件，主要標準是全國性且快速的蔓延，傳染路徑不明者比率高，或是國民經被要求限制外出仍外出活動。
法律上緊急狀態宣告要件，其實是非常嚴格。這剛好迎合執政黨立場。
執政黨自民黨對這次COVID-19之因應，非常緩慢及消極。1月15日第一人確診確認，到2月1日才禁止中國湖北省人入境，2月13日才禁止浙江省人入境，主要是考慮中國習近平主席預定4月訪問日本，無法禁止習近平入境，也難以讓他入境後隔離2週。等到3月上旬，確定習近平訪日延期後，才於3月9日全面禁止中國人入境。
執政黨對緊急狀態宣告，最初非常消極。這是長年執政黨的共同現象，主要是考慮對經濟之重大影響。所以最初嚴格解釋前述緊急狀態宣告要件，採的是漸進勸導方式，重視第（2）要件，先勸導國民不外出，不營業，無法奏效後才考慮稍嚴格的措施。但經多次勸導，未見效果，確診人數激增，尤其是夜間遊樂場所確診人數激增，加上傳染路徑不明者比率高（包括來自於患者不告知行蹤歷），達將7成，終認定已達第（2）①及②要件而決定宣告緊急狀態。本來法律上第（2）①，②要件（緊急狀態）是擇一即可，但實際上是第（2）①及②要件兼備後才認定是緊急狀態，且關鍵是勸導未見效果，以及傳染路徑不明者比率偏高。
這種政府「慢全拍」的措施，遭多數專家及醫師界批評。東京都醫師會，即在6日即率先宣告「醫療緊急狀態」，開始為期六週的行動自我限制活動，以避免醫療崩潰之最壞結局。還有，北海道在2月底已先獨自宣告緊急狀態宣言，愛知縣也在中央宣告後獨自宣告緊急狀態，地方公共團體獨自宣告，是一種政治意義的宣告，非依法律之宣告。
三、緊急狀態宣告後政府可採的措施
緊急狀態宣告後，政府可採的措施，依特措法規定，大致有四大項：
- 防止蔓延措施：包括
- 要求國民不外出等（45條1項），
- 要求學校(校區面積超過1000平方公尺的大學，專門學校及其類似學校除外)，社會福利設施等多數人使用之設施，限制或停止其使用設施，或活動之停止。
- 要求校區面積超過1000平方公尺的大學，專門學校及其類似學校，限制或停止其使用設施
- 要求劇場，電影院，演藝場，集會場，展覽場，百貨店，超市等民生品營業店，飯店，體育設施，博物館，美術館，圖書館，遊樂場，理髮店及其類似場所，汽車駕駛學習場，各種教育補習場所，限制或停止其使用場所（以上45條2項，政令11條1項）。
- 要注意的是，這些措施，法律上政府只能以要求方式（日文為「要請」），不得以禁止或命令方式為之，國民若不遵從，只有用「指示」（45條3項）為之，若仍不遵守，也沒有處罰等規定，所以是一種行政指導，沒有法律拘束力。這是源於日本行政文化上慣用行政指導，不輕易用行政處分。
- 醫療體制確保措施：包括命令提供臨時醫療設施（48條），土地等使用（49條）等。
- 國民生活及國民經濟安定措施：包括要求徵用醫療物資（55條），對因蔓延受損者之補助（57條）等。
- 財政措施：包括對提供土地使用者，提供徵用物資者之損失補償，對提供醫療之人員之費用返還（62條），對因醫療活動而受傷受障或死亡之醫療人員等之補償（63條）。
與台灣相較，日本比較特殊的，是即使是在緊急狀態時，也仍用行政指導方式，而不用強烈的處分方式因應。也許台灣方面會質疑其效果。沒錯，我個人也是相當質疑其效果。
特措法上之處罰規定只有3條而已，絕大多數要求行為，並無處罰規定。這是因日本過去有慘痛的人權侵害歷史，過去冷戰期間，因思想對立（特別是社會主義思想者受害），行政機關（特別是警察機關）假借法律抽象規定濫用權力，正當化其權力行使，而造成侵害人權之事件非常多。其後人民對國家權力之不信任感加深，尤其是限制人權之法律，很難接受，擔心人權侵害再度重現。根據我個人的調查，中央法律中約有半數是沒有規定罰則，所以特措法上少有罰則，並不訝異。由於行政指導文化，已根深柢固，很難在緊急狀態時有重大變更。當然，這種社會觀念，導致行政之實效性確保問題，長年沒解決。
參考條文
新型インフルエンザ等対策特別措置法
（新型インフルエンザ等緊急事態宣言等）
第三十二条 政府対策本部長は、新型インフルエンザ等（国民の生命及び健康に著しく重大な被害を与えるおそれがあるものとして政令で定める要件に該当するものに限る。以下この章において同じ。）が国内で発生し、その全国的かつ急速なまん延により国民生活及び国民経済に甚大な影響を及ぼし、又はそのおそれがあるものとして政令で定める要件に該当する事態（以下「新型インフルエンザ等緊急事態」という。）が発生したと認めるときは、新型インフルエンザ等緊急事態が発生した旨及び次に掲げる事項の公示（第五項及び第三十四条第一項において「新型インフルエンザ等緊急事態宣言」という。）をし、並びにその旨及び当該事項を国会に報告するものとする。
一 新型インフルエンザ等緊急事態措置を実施すべき期間
二 新型インフルエンザ等緊急事態措置（第四十六条の規定による措置を除く。）を実施すべき区域
三 新型インフルエンザ等緊急事態の概要
２ 前項第一号に掲げる期間は、二年を超えてはならない。
３ 政府対策本部長は、新型インフルエンザ等のまん延の状況並びに国民生活及び国民経済の状況を勘案して第一項第一号に掲げる期間を延長し、又は同項第二号に掲げる区域を変更することが必要であると認めるときは、当該期間を延長する旨又は当該区域を変更する旨の公示をし、及びこれを国会に報告するものとする。
４ 前項の規定により延長する期間は、一年を超えてはならない。
５ 政府対策本部長は、新型インフルエンザ等緊急事態宣言をした後、新型インフルエンザ等緊急事態措置を実施する必要がなくなったと認めるときは、速やかに、新型インフルエンザ等緊急事態解除宣言（新型インフルエンザ等緊急事態が終了した旨の公示をいう。）をし、及び国会に報告するものとする。
６ 政府対策本部長は、第一項又は第三項の公示をしたときは、基本的対処方針を変更し、第十八条第二項第三号に掲げる事項として当該公示の後に必要とされる新型インフルエンザ等緊急事態措置の実施に関する重要な事項を定めなければならない。
新型インフルエンザ等対策特別措置法施行令
（新型インフルエンザ等緊急事態の要件）
第六条 法第三十二条第一項の新型インフルエンザ等についての政令で定める要件は、当該新型インフルエンザ等にかかった場合における肺炎、多臓器不全又は脳症その他厚生労働大臣が定める重篤である症例の発生頻度が、感染症法第六条第六項第一号に掲げるインフルエンザにかかった場合に比して相当程度高いと認められることとする。
２ 法第三十二条第一項の新型インフルエンザ等緊急事態についての政令で定める要件は、次に掲げる場合のいずれかに該当することとする。
一 感染症法第十五条第一項又は第二項の規定による質問又は調査の結果、新型インフルエンザ等感染症の患者（当該患者であった者を含む。）、感染症法第六条第十項に規定する疑似症患者若しくは同条第十一項に規定する無症状病原体保有者（当該無症状病原体保有者であった者を含む。）、同条第九項に規定する新感染症（全国的かつ急速なまん延のおそれのあるものに限る。）の所見がある者（当該所見があった者を含む。）、新型インフルエンザ等にかかっていると疑うに足りる正当な理由のある者（新型インフルエンザ等にかかっていたと疑うに足りる正当な理由のある者を含む。）又は新型インフルエンザ等により死亡した者（新型インフルエンザ等により死亡したと疑われる者を含む。）が新型インフルエンザ等に感染し、又は感染したおそれがある経路が特定できない場合
二 前号に掲げる場合のほか、感染症法第十五条第一項又は第二項の規定による質問又は調査の結果、同号に規定する者が新型インフルエンザ等を公衆にまん延させるおそれがある行動をとっていた場合その他の新型インフルエンザ等の感染が拡大していると疑うに足りる正当な理由のある場合
（使用の制限等の要請の対象となる施設）
第十一条 法第四十五条第二項の政令で定める多数の者が利用する施設は、次のとおりとする。ただし、第三号から第十三号までに掲げる施設にあっては、その建築物の床面積の合計が千平方メートルを超えるものに限る。
一 学校（第三号に掲げるものを除く。）
二 保育所、介護老人保健施設その他これらに類する通所又は短期間の入所により利用される福祉サービス又は保健医療サービスを提供する施設（通所又は短期間の入所の用に供する部分に限る。）
三 学校教育法（昭和二十二年法律第二十六号）第一条に規定する大学、同法第百二十四条に規定する専修学校（同法第百二十五条第一項に規定する高等課程を除く。）、同法第百三十四条第一項に規定する各種学校その他これらに類する教育施設
四 劇場、観覧場、映画館又は演芸場
五 集会場又は公会堂
六 展示場
七 百貨店、マーケットその他の物品販売業を営む店舗（食品、医薬品、医療機器その他衛生用品、再生医療等製品又は燃料その他生活に欠くことができない物品として厚生労働大臣が定めるものの売場を除く。）
八 ホテル又は旅館（集会の用に供する部分に限る。）
九 体育館、水泳場、ボーリング場その他これらに類する運動施設又は遊技場
十 博物館、美術館又は図書館
十一 キャバレー、ナイトクラブ、ダンスホールその他これらに類する遊興施設
十二 理髪店、質屋、貸衣装屋その他これらに類するサービス業を営む店舗
十三 自動車教習所、学習塾その他これらに類する学習支援業を営む施設
十四 第三号から前号までに掲げる施設であって、その建築物の床面積の合計が千平方メートルを超えないもののうち、新型インフルエンザ等緊急事態において、新型インフルエンザ等の発生の状況、動向若しくは原因又は社会状況を踏まえ、新型インフルエンザ等のまん延を防止するため法第四十五条第二項の規定による要請を行うことが特に必要なものとして厚生労働大臣が定めて公示するもの
２ 厚生労働大臣は、前項第十四号に掲げる施設を定めようとするときは、あらかじめ、感染症に関する専門的な知識を有する者その他の学識経験者の意見を聴かなければならない。
