◎ 蔡秀卿（立命館大学政策科学部教授）
前次提及，日本政府於4月7日宣告東京都，大阪府等7都府縣進入緊急狀態。16日，追加宣告北海道等40道府縣，計47都道府縣進入緊急狀態，也就是宣告全國進入緊急狀態，期間為4月17日至5月6日。宣告全國緊急狀態之理由，是東京都等大都市雖已進入緊急狀態，但卻有都會區人向地方移動之情形，致病毒傳播到地方，造成全國性感染。
另外，日本政府同時指定13都道府縣（首先宣告緊急狀態的東京都等，加上北海道、 茨城縣、石川縣、岐阜縣、愛知縣、京都府）為「特定警戒區」， 以區別其他34個「特定區」。這是依據政府擬定的基本方針標準：確診人數已達100人且1周內增加為2倍。
從宣告緊急狀態前，全國國民最關心的，就是補償。本次解說重點放在這次緊急狀態宣告下之國家補償問題。
從理論及實務操作上，國家宣告緊急狀態，會產生因限制人民種種自由而致其受經濟上損失：1)限制人民個人的移動自由；2)限制業者營業自由而致其受經濟上損失；3)限制設施使用而致其受經濟上損失；4)醫療人員等應急醫療措施也會有實害；還有 5)因徵收及管理醫療物資等，也會對相關人員造成經濟上損失。這些損失或實害，國家應否予以補償呢？
一、 特別措施法上之國家補償規定
在特別措施法上有國家補償之明文規定者，只有3),4),5)而已（62、63、69條）, 至於1)及2)則無明文規定。第62條規定是對特定檢疫港等之檢疫、土地等使用、特定醫療物資等徵用保管等所受損失之補償，第63條規定是醫療人員所受實害之補償，第69條規定是中央對都道府縣支出一定之應急費用且其金額並達一定要件之負擔時之補助。
不過，一般輿論開始掀起沒補償者就無法停業之聲浪，尤其是中小企業,個人事業等，因被要求不外出，不營業而衝擊最大，因無法經濟活動而面臨生活困境， 還有非正規受僱人，因被限制移動自由而無法工作導致收入銳減而陷入生活困境。
二、 中央政府之國家補償
在輿論之壓力下，目前中央政府及東京都、大阪府等已針對1)、2)及3)之損失擬定國家補償方案。基本上，中央與地方不同調，地方間也不相同，尤其是中央與東京都對補償的基本態度差異甚大。
中央政府的國家補償，目前已確定者有二：針對2)損失、以及針對1)之補償。
關於針對2)之損失，設置「特定性給付金制度」，補償對象限定在中小企業及個人事業，且收入減少50%以上者。補償金額為100萬至200萬日幣。
關於1)之補償，自民黨政府本來非常消極，理由是宣告緊急狀態，只有要求人民不外出而已，並非禁止人民外出，國家沒有補償義務。最初提出對收入銳減之世帶，一世帶補償30萬日幣之方案。但此方案被輿論批評問題重重，包括難以證明收入如何減少，還有對於夫婦都有工作的世帶其中一人無法工作者，大都被排除在補償之外，還有行政上要調查收入減少之情況，時間上須2個月左右，緩不濟急。 終於改採對國民個人一律補償10萬日幣，不問收入狀況之方案。
三、 東京都之補償方案
東京都率先擬定補償方案，其概要如下:
1. 編列8000億日幣追加預算，資以作為補償。其中包括防止感染擴大費用1455億日幣，經濟及國民生活安定費用2007億日幣，以及改善社會結構以突破危機費用112億日幣。
2. 補償對象是限定在4月16日至5月6日期間全面配合東京都要求的個人、業者等。
東京都之要求停業，限制使用之對象，是施行令第11條所定之營業場所設施等。將都內之營業場所，設施等分為16大項目（遊樂設施、大學、補習班等、運動設施、劇場等、集會展覽設施、商業設施、文教設施（大學除外）、社會福利設施、醫療設施生活必需品販賣設施、飲食店、 住宿設施、交通機關、工廠、 金融機關等其他），然後再將各種設施區分為大規模（1000平方公尺以上）、中規模（100平方公尺以上1000平方公尺以下）以及小規模（100平方公尺以下），施以不同的要求。
整體來看，不在被要求停業停用者，是小規模的大學等、博物館、美術館、圖書館、社會福利設施、醫療設施、生活必須品販賣設施、飲食店、住宿設施、 交通機關、工廠、金融機關等。其他都在停業停用之要求對象。其細節可以在東京都網頁上得知。
至於未被要求停業停用而自主停業停用者，則不在補償之對象範圍。
3. 補償措施採申請制。預定線上申請。
4. 補償名稱為「協力金」。因為不是禁止，只是要求協力而已。
四、短評
法理上，公權力僅要求人民不外出、不營業、 停止使用設施， 僅是一種行政指導, 沒有法律拘束力，其實難說國家及東京都等有補償義務。但日本社會觀念普遍認為要求就是命令或禁止處分，早已形成文化， 所以即使是事實上之拘束力， 也有拘束力之功能，人民也因此普遍要求對此種要求需要補償，中央政府及東京都等自無法漠視此等民意。
上次曾提及，特別措施法上對於不遵守不外出，停業停用之要求，因是行政指導, 所以沒有罰則規定，無法處罰。行政文化上慣用這種指導，並考慮其損失所為之補償，應是主要特徵。
