未成年人對國家政府氣候政策之挑戰與權利捍衛——Juliana, et al. v. United States of America, et al.

◎ 劉汶渝(台灣大學法律系學士)

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本案當事人

  1. 原告:Kelsey Cascadia Rose Juliana等21位未成年人與2非營利組織(Earth Guardians及Future Generations)
  2. 被告:United States of America及其他美國公部門、美國總統Donald J. Trump、其他相關公務人員

判決及事件時序

  1. 2015年8月12日,21位年齡由8歲至18歲之未成年人與2非營利組織(Earth Guardians及Future Generations),向美國奧勒岡地區法院對美國政府提起訴訟,主張其持續惡化氣候變遷之行為,已侵害其憲法上之生存權、自由權、財產權,違反平等保護條款(Equal Protection Clause)、美國憲法第5及第9修正案、公共信託法理(public trust doctrine),並請求法院命令並監督美國政府制定施行一可執行的國家救濟計畫以逐步淘汰石化燃料並穩定氣候。
  2. 2015年11月17日,聯邦政府以原告請求不在法院之管轄權與能力範圍內,而請求美國奧勒岡地區法院駁回原告請求。
  3. 2016年11月10日,美國奧勒岡地區法院認原告係請求法院判定被告是否有侵害原告之憲法上權利,此完全屬於司法機關之職權範圍而並未涉及政治問題原則(nonjusticiable political question)。法院亦表示原告當事人適格、確定原告已充分提出正當程序之主張、充分陳述公共信託主張。
  4. 2017年3月7日,被告請求法院之中止訴訟、中間上訴。於2017年6月8日遭奧勒岡地區法院拒絕。
  5. 2018年6月29日,美國奧勒岡地區法院確認裁判法官拒絕被告知終止訴訟、中間上訴請求之判斷。
  6. 2018年10月18日,被告向最高法院請求裁定奧勒岡地區法院中止訴訟與行政中止之執行令狀。
  7. 2018年10月19日,最高法院首席法官John Roberts准許暫時中止本案訴訟。同年11月2日,最高法院以被告未先向巡迴法院提出申請而逕行尋求最高法院審理為不適當的,而駁回被告之請求。
  8. 2018年11月5日,被告向第九巡迴法院請求緊急中止訴訟之執行令狀。同年11月8日,第九巡迴法院准許被告之請求。
  9. 2018年11月21日,美國奧勒岡地區法院有鑑於同年11月8日舉行之狀態會議(status conference)所得之結論,其認為應將審判分為二階段,一為責任階段(liability phase),另一為救濟階段(remedy phase)。法院因而認於原、被告均提供足夠證據並結束責任階段後,法院始適合決定被告之中間上訴請求。法院依最高法院前幾次之決定與再次審視原、被告提供之訴訟資料後,認本次被告之請求符合《中間上訴法》§ 1292(b)之要件,因而批准被告之中間上訴並且將本案中止訴訟以待第九巡迴法院之決定。
  10. 2018年12月26日,美國聯邦第九巡迴上訴法院一致駁回被告申請執行令狀之請求,並許可被告中間上訴之請求。
  11. 2020年1月17日,美國聯邦第九巡迴上訴法院以司法部門無法頒布、實施氣候政策(美國憲法第3條),僅有立法及行政部門得為之,從而無法滿足原告之請求而駁回本案。
  12. 2020年3月2日,原告針對第九巡迴上訴法院之決定提出全院庭審之申請;2021年2月10日,第九巡迴上訴法院拒絕原告之申請。
  13. 2021年3月9日,有鑒於第九巡迴上訴法院之決定,原告因而請求法院准許其二次補充起訴狀,不僅請求關於環境政策上之變更,亦請求法院以確認判決宣告美國以化石燃料為基礎之能源系統係違憲。
  14. 2023年6月1日,美國地區法院法官Ann Aiken以「當政府之行為造成美國公民之巨大災害性之傷害,司法部門即具有憲法上之責任應履行其獨立之角色以決定系爭行為是否違憲。」(見 Marbury v. Madison, 5 U.S. 137, 176-78)為理由,允許原告第二次補充起訴狀。
  15. 2023年6月22日,被告再次向法院以原告補充後之起訴與前次被第九巡迴上訴法院駁回之請求無任何差異(not different in any relevant sense),因而提出請求駁回原告第二次補充後之請求。

事實背景

原告主張美國相關產業大規模地排放二氧化碳,造成全球氣候之重大改變並對於現在與未來世代之生命、自由、財產造成威脅,是美國政府已知超過50年之事實。然而,美國政府不僅未因應此資訊、事實而採行逐步改善碳汙染之政策,反而透過允許、授權、金錢補貼石化燃料之方式,蓄意允許大氣中的二氧化碳達到危險且前所未有之高濃度,因而害及原告憲法上之生存權、自由權與財產權。

本案法律問題

政治問題原則

被告於本案中主張原告請求之救濟手段,將需要法院作成並實施全國性的能源生成與消耗、交通、科學與科技、商業以及任何會產生二氧化碳之社會與經濟活動的政策,而做成上述政策不僅不在法院的職權範圍內,亦跨越法院裁決之界線而進入立法與行政之領域,因而被告請求法院駁回原告之請求。相對地,原告則以美國歷史上之種族隔離學校制度與監獄改革案件為例,主張法院歷來均得以做出類似之決定。奧勒岡地區法院法官Ann Aiken則同意原告之說法,並認為法院於判斷政府是否侵害原告憲法上之權利,係完全屬於司法機關之職權範圍;並承認法院於制定救濟措施時,必須非常小心地謹守權力分立之界線,惟當面臨複雜且棘手之違憲事件時,法院保有廣闊的權利以制定救濟措施。

當事人適格

  1. 依據美國憲法第3條,「當事人適格」以原告證明被告非法行為導致其受事實上損害(injury in fact),而此項損害得以溯源至被告系爭行為(fairly traceble),且原告得透過法院之有利判決獲得補償(redressibility)為要件。
  2. 奧勒岡地區法院認為當原告主張政府之行為確實且實質地損害氣候,並將造成人類死亡、縮短人類壽命、廣泛地造成財產損失、威脅人類食物來源、劇烈地影響地球生態系統,其主張即符合正當程序條款(詳見美國憲法第五與第十四修正案,均含正當程序條款,即禁止聯邦政府、州政府無未經正當法律程序下剝奪人民之生命、自由財產),因而原告已充分陳明政府侵犯其基本權利,因而屬當事人適格。
  3. 第九巡迴上訴法院則認為原告無法透過有利判決獲得補償,因原告未克服剩餘之障礙(surmount the remaining hurdle)以證明其尋求之救濟屬憲法第三條法院之權利範圍內,從而未滿足當事人適格要件而駁回原告之訴訟。更準確地來說,法院認為原告請求法院命令、規劃設計、監督或實施補救計畫已超出美國憲法第3條所規定法院之權利,該權力應歸屬行政與立法部門而法院無法為之。
  4. 於後,原告二次補充起訴狀並主張根據《確認判決法》,法院所做出之判決宣告即得以實質地補償原告所持續受到之傷害,且該救濟係本屬法院之職權範圍內。奧勒岡地區法院認為原告主張有理由,並於判決中言明最高法院長久以來即肯認確認判決得補償當事人所受之損害,即便所獲之救濟僅係確認判決而已。(Franklin v. Massachusetts, 505 U.S. 788, 803 (1992), and Utah v. Evans, 536 U.S. 452 (2002))

原告二次補充起訴狀——以Uzuegbunam v. Preczewski (2021)一案為中心

  1. 第九巡迴上訴法院認縱使原告所有請求均獲准,亦無法完全地解決氣候變遷之問題,因而認為原告未滿足當事人適格要件(即redressibility)。原告進而主張在Uzuegbunam v. Preczewski (2021)一案中,最高法院認為即使潛在之非法行為已停止,象徵性損害賠償(nominal damages,即一種確認判決形式)仍得提供原告受侵害之權利為必要之補償。因而原告以此為由,請求法院同意其補充起訴狀以補正第九巡迴上訴法院認其當事人不適格之處。奧勒岡地區法院同意原告之說法,並認依Uzuegbunam v. Preczewski (2021)一案中所示,當原告向法院表示其法律上權利被完全侵害時,原告即有當事人適格,無論該補償係象徵性或微小的。再者,根據《確認判決法》,無論得否尋求進一步之救濟,法院均得給予當事人確認判決之宣告性救濟,因而奧勒岡地區法院認為原告請求補充起訴狀之部分為有理由。
  2. 奧勒岡地區法院亦指明原告所請求之確認判決,即美國政府之國家能源系統持續違反美國憲法第五修正案與原告憲法上之權利,此宣告判決完完全全在美國憲法第三條之法院法定權限內。

原告憲法上權利(Plaintiffs’ constitutional right to a stable climate)

奧勒岡地區法院肯認原告所主張之憲法上權利,並將其解釋為一人類免受災難性氣候變遷影響而導致人類死亡、縮短人類壽命、廣泛地造成財產損失、威脅人類食物來源、劇烈地影響地球生態系統之權利。且法官亦表示其毫無懷疑地認為享有「能夠維持人類生命之氣候的權利(the right to a climate system capable of sustaining human life)」是自由、有秩序的社會之基石,並類比為如同婚姻為家庭之基礎一般,穩定的氣候系統就如同社會之基礎;缺少了穩定的氣候系統,就不會有人類文明或進步。

結構性禁制令(Structural injunction)

結構性禁制令於美國法上歷史悠久,尤其在違憲之種族隔離學校制度中更顯重要。雖其以法院為規制行政機關決策之角色看似不尋常,但於美國1970年代,因當時人民憲法權利未受完整保障與大受侵害之背景下(種族、經濟弱勢),藉法院為制定公共政策工具的訴訟開始興盛。以Brown v. Board of Education (1955)為例,最高法院鼓勵法官不僅僅應以判決立即維護人民之權利,更應視自己為社會轉型之管理者,加以設計、實施詳盡的補救計畫。於往後,法院更加以使用結構性禁制令於改革監獄、青少年收容機構、心理健康相關設施。但到了1980與1990年代時,有鑒於學術界、新聞界與政治領域開始質疑法院使用禁制令以凌駕於州或聯邦行政系統之作法,法院因而開始緊縮其使用結構性禁制令之空間,因而法院於尋求維護憲法權利時,亦不得糾纏於行政機構運作之細節中。

本案中,原告請求地區法院監督並強制被告遵循國家氣候計畫。原告在地區法院打了一場漂亮的勝仗,惟第九巡迴上訴法院認為原告請求法院命令、規劃設計、監督或實施補救計畫已超出美國憲法第3條所規定法院之權利,該權力應歸屬行政與立法部門而法院無法為之;且本案之原告亦不適用Massachusetts v. EPA中降低當事人適格門檻之“special solicitude”以達到“redressability”要件,因本案之原告係私人而非如Massachusetts v. EPA案中之原告為州及城市;法院最後以2019年之Rucho v. Common Cause中不公正選區劃分(gerrymandering, 傑利蠑螈)為例,最高法院以該案為政治問題而非法院得以審理為由而終結之。反觀本案,法院同以缺乏有限度而精確之憲法操作標準,因而不應由未經選舉且不負政治責任之法院為本案決定。

與他案之比較——Urgenda Foundation v. The State of the Netherlands (2019)

相較Urgenda Foundation v. The State of the Netherlands (2019)一案,荷蘭最高法院認為荷蘭政府未達到減碳目標而危及荷蘭公民之人權,並肯認依歐洲人權公約第2、8條,人民受有生命權(Right to life)與私人及家庭生活權(Right to respect for private and family life)之保障下,荷蘭政府有義務減少溫室氣體排放量。於本案Julia v. United States,地區法院雖於前期肯認原告之當事人適格與請求救濟之適當,惟於第九巡迴上訴法院於2020年1月17日之判決卻大為翻轉且法院同時於判決中表明其「十分不情願地(reluctantly)」作出此決定。因而相較之下,Urgenda一案可謂大獲全勝,而Julia v. United States依現行訴訟進程與美國政府不斷以各種方式阻撓訴訟進展以獲取更多時間看來,情況似乎不甚樂觀;惟奧勒岡地區法院肯認「享有能夠維持人類生命之氣候的權利(the right to a climate system capable of sustaining human life)」之存在,於美國法上仍為一富有重大意義之決定。


參考資料