新冠肺炎影響之法律規範與公共治理：第二次計畫會議
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會議名稱：第二次會議

會議時間：2022年09月21日 中午12：00至13：00

會議地點：以線上會議方式舉行

計畫名稱：國科會「臺灣面對全球新冠肺炎防疫與治理之人文社會反思COVID-19法律規範與公共治理」子計畫二新冠肺炎影響之法律規範與公共治理

主席：李建良
出席：李崇菱、林詠青、陳陽升

（敬稱省略）

 ◎ 整理：張德威

說疫講法工作坊（八）會前討論

李崇菱：

過去，我對技術官僚的想像是不錯的，但存在不足之處。現今回顧各個國家對疫情管理的情況，雖然技術官僚仍存在些不足，但不失為一項選擇。因此，我還沒有一個相當明確的見解。

李建良：

我想此處最主要的核心在於，大流行的變動背景下所生的技術官僚與其發展。我們能夠以現有資料比較過去技術官僚形成之初的情況，觀察其影響力是否更為強大，還是受到法制挑戰而需要修正，作為後續思考的方向。

組織分級議題

林詠青：

在「傳染病防治法」僅提到政府得成立指揮中心，而「中央流行疫情指揮中心實施辦法」就組織型態，僅提到可以分組或分處方式為之，以利相關機關派員；而未提到分級問題。政府內部人員給予的回應是，分級概念確實來自災害防救法第13條第1項。本次疫情使用到「分級」用字的依據，則是在衛福部報請行政院成立中央流行疫情指揮中心的簽呈，並在簽呈中確認疫情指揮中心的一級、二級、三級的組織架構與人員指派。

陳陽升：

想跟林醫師確認，這些簽呈是公開資料？還是機關內部資料？以及，會不會有密等的問題？若僅是機關內部資料，或牽涉密等問題，可能無法作為文章寫作之用。

林詠青：

這些簽呈雖然是機關內部資料，不過應無涉及密等問題。或許，我可以再找找看，有無政府對外公開版本或新聞稿。若有，我再提供給陽升。

李建良：

之前我好像整理過相關資料，衛福部每次處理分級皆有對外新聞稿，這應能匯整理出來。此處議題，除了處理分級經過外，尚須注意主管機關，也就是機關權限的問題。因此，法律上的分析在於，法規範當中有哪些規定賦予行政院在特殊情況下，能夠將所有權限交到行政院長手上。

李崇菱：

此處，我其實有個疑問，像美國日前已宣布本次疫情已經終結，那台灣會是由誰來判斷疫情是否結束？這在法律上是有依據的嗎？因為，WHO目前並未說明疫情已結束而美國卻宣布結束。那在台灣情況下是由誰決定是否開設，或無須開設指揮中心？以及，疫情是否結束？

林詠青：

其實我也不確定美國是如何判斷疫情是否結束，不過我覺得我們跟WHO的判斷方式有些類似。WHO在決定某次事件是否為緊急公共衛生事件，是由委員會的模式決定。舉例而言，委員會在前次伊波拉病毒發生時，很晚才宣布；COVID-19發生時卻很快宣布；在近期的猴痘則是委員會遲遲無法決定，而由幹事長自行決定。

台灣情況，是由政府內部委員會決定，無相關法律規定。剛剛提及的簽呈中寫到台灣何時應開設一級、二級，與三級機關，惟這僅是疫情剛開始的資料，現行開設條件已有所變更。這些內容會跟當下時空背景、相關部會、人員整備⋯⋯等因素變動。

就我自己的看法，若要認定疫情結束，應是指揮中心解散。過往指揮中心的解散，是由政府內部自行討論決定，或以病例數為基礎進行判斷。

李建良：

崇菱老師提到的資訊，應是Biden宣布，這有時候是一種政治語言的問題1。

另外，WHO與內國法的分析，應該要區分討論。因為，WHO的決定往往是給各國政府參考用，比如爭執「武漢肺炎」與「COVID-19」的名稱。再者，WHO認定疫情是否為Pandemic，將牽涉國際公衛管理的時間點。

在內國法，討論疫情是否結束之前，須先確認「疫情何時開始」。若以國內法律來看，或許可從COVID-19被認定為第五類法定傳染病作為始點，並連結適用傳染病防治法。後續，才能進一步討論組織劃設問題。因此，有關結束的討論，須先從開始談起，而開始又可以區分出第五類法定傳染病的認定或組織劃設，這兩項始點。

另一個議題是，若從美國與日本的緊急狀態制度來看，則會有緊急制度何時開始的問題，再者，緊急狀態開始之後又會牽扯許多的法律規定。惟，嚴格言之，我國並無進入緊急狀態的制度，僅有得發布緊急命令的規定。基於此種背景，前述國家的防疫政策規劃會涵蓋是否先發布緊急狀態，再行其他防疫措施的討論。

陳陽升：

組織分級議題，之前曾在衛福部疾管署的網站查詢相關資料，網站上的資料並不是介紹指揮中心本身，而是介紹某個樓層當中的辦公室。就此而言，衛福部疾管署的網站介紹並不是從法制面向進行介紹，然而不論是國家或是行政機關，皆是由組織規範所生。因此，衛福部疾管署的介紹重心是不是應放在指揮中心如何設立？

林詠青：

剛剛陽升老師提到的應該是「國家衛生指揮中心」，它位在疾病管制署7樓2。不過，我不是很確定這個組織在法規範的地位，以及其與中央流行疫情指揮中心的關係。此處空間平常是待機狀態，只要中央流行疫情指揮中心成立，便會有人進駐。

陳陽升：

好像法規當中都沒有提到「國家衛生指揮中心」，只有提到中央流行疫情指揮中心或類似用語。

林詠青：

國家衛生指揮中心的設立，是因為SARS爆發之後，政府體認到硬體設施不足後所設立。

另外，有關疫情開始是否以「法定傳染病的認定」為界，其實會有些模糊。過往中央流行疫情指揮中心的成立，有好幾次是針對舊有的疾病，如：登革熱、腸病毒、狂犬病。這些疫情在當時就已經存在，僅是應當下情況較為嚴重，故成立指揮中心。當然，也有些情況是疾病不在法定傳染病之列，而成立指揮中心，如：H1N1、H7N9、COVID-19。因此，何時成立中央流行疫情指揮中心，會是政府內部判斷。當政府覺得有必要時，則由衛福部報請行政院同意。

成立解散傳染病指揮官
2006/10/022006/12/22登革熱衛生署署長侯勝茂
2008/06/102008/08/18腸病毒衛生署署長林芳郁
2009/04/282010/02/23H1N1新型流感衛生署署長葉金川、楊志良
總指揮官 行政院副院長朱立倫
2010/10/212010/12/24登革熱衛生署署長楊志良
環保署署長沈世宏
2013/04/032014/04/11H7N9流感疾病管制局局長張峰義
2013/08/012013/12/24狂犬病農業委員會主任委員陳保基
衛生福利部部長邱文達
總指揮官 行政院副院長毛治國
2015/09/152016/01/08登革熱行政院副院長張善政
2016/02/022017/01/26茲卡病毒感染症疾病管制署署長郭旭崧
2020/01/20 嚴重特殊傳染性肺炎疾病管制署署長周志浩（三級）
衛生福利部部長陳時中（1/23二級；2/27一級）
衛生福利部部長王必勝
表1：近期中央流行疫情指揮中心之成立與解散時序（資料來源：林詠青醫師自行整理）

提審議題討論

李建良：

除組織分級議題外，我們也有關注假消息、提審⋯⋯等實體議題，也有請助理們針對這些議題進行發展，並希望就現有內容能夠放到網站上進行滾動式的調整與增加。

陳陽升：

有關法院法官要求當事人另尋救濟的討論，目前實務會傾向全部適用提審法。部分國內學者則認為提審是繼受人身保護令的制度，法院需要在24小時內，作成是否限制人身自由的決定，負擔可能會過重。此外，提審法立法理由也僅要求法官進行程序性審查，故不需要在提審程序中做到全面審查。

林詠青：

居家檢疫對象幾乎超過一半是機組人員，機組人員與一般民眾使用的檢疫規定不一樣。因此，不確定助理的表格中「當時隔離法規」的內容，是否存在出入？畢竟，機組人員使用的資料比一般民眾寬鬆。

李建良：

關於這部分，或許可以新增一個欄位，區分受拘禁人的職業別或身分別，調整機組人員與一般民眾的規範差異。

假消息議題討論

林詠青：

目前政府有意進行傳染病防治法的修法，思考特別條例有哪些內容是需要放到傳染病防治法當中。

另外，與不實訊息有關的條文，在傳染病防治法第9條當中也有。此處規範並非刑責，而是要求更正並以行政罰處理。或許在行政法院，會有相關資料可供查找。

再者，傳染病防治法第9條規定利用傳播媒體發表不實訊息與更正，規範主體應該是發表言論之人。舉例而言，名嘴在電視或報章雜誌進行投書，便是此處條文的適用情況。惟現行實務上較常發生的是，新聞媒體為保護其消息來源，往往不會說出有問題資訊的來源，因此，實務運作往往會要求傳播媒體更正。

這種情況，會變得很像數位中介法當中，政府審查媒體言論的情形。只是，該條文應適用於利用媒體之人，而非媒體本身。是故，傳染病防治法第9條與第63條間的關係、二者對言論自由的影響，或許也能成為不錯的議題。

李建良：

目前所整理的假消息判決皆為刑事案件，而其權力結構存在由國家發動刑罰權的特殊性。相較於傳染病防治法第9條的權力結構，則是由行政機關先行介入，先要求更正後才會是行政處罰。所以，關懷重點在於，實務要求更正的頻率而不限於處罰，甚至還可能存在行政執行的問題；這是二者之間因權力結構所生的差別。

再者，刑法原則只處罰自然人，行政罰不同，故傳染病防治法第9條的適用範圍相當廣泛，確實會與數位中介法連動。因為，更正的可能性與更正的方式，雖不如刑罰嚴重，但涉及的範圍較大，牽連甚廣。

邊境管制議題

李崇菱：

目前WHO會要求會員國在進行邊境管制時，提付理由予WHO，用以說明為何會使用嚴格的邊境管制嗎？同時，也因為台灣的特殊地位，WHO曾問過台灣為何要採取這麼長久的邊境管制措施嗎？

林詠青：

WHO應該是不會來詢問台灣，因為一旦問了就代表特定政治立場。不過，我們自己是很想提供。

就我所知，疫情剛開始時，WHO曾向各國說明，需進行邊境管制或旅遊限制，但多數大國（如：美國）並不在意；再加上之前伊波拉病毒時期，WHO也體認到多數國家不一定遵守其建議。因此，WHO與美國有在思考，如何建立外部評核機制，確保會員國有能力遵守國際衛生條例的規範內容。

同時，台灣也尋求國際學者評核自身防疫能力。今年，我們發現WHO的評核項目多了一項，即國家在進行旅遊限制時，是否切實依循當下風險與證據。這應是WHO參酌前幾次疫情經驗，希望各國是在有證據的前提下，進行防疫政策。

李建良：

WHO是否有各國對於邊境管制政策的統計表或整理資料？

李崇菱：

根據WHO的IHR，會員國會有義務在每年5月進行報告，說明各自防疫措施所依循的證據與資料，而這些資料都會進入WHO的資料庫。WHO也會要求會員國說明其邊境管制政策，是基於什麼樣的證據和風險評估，這些資料皆會進入WHO的資料庫。因此，會員國彼此間是能看到各國的決策基礎，並相互提出挑戰。舉例而言，之前在南非出現變種病毒時，隨即出現許多報復性的邊境管制，南非認為這是件非常不公平的事情，便利用前述資料庫的內容嘗試挑戰各國的邊境管制政策。

比較WHO與台灣的運作，兩邊都是相當接近技術官僚模式，先搜集相關的政策資料，將資料轉化為知識，再去說服其他國家選擇特定政策。因此，WHO會利用這些資料產生相關防疫政策，說服會員國選擇或不選擇特定防疫政策。只是，此處資料僅限會員國才能查閱，台灣無法取得。因此，我才會好奇台灣有沒有什麼其他管道可以知道。

相關資料連結

圖1：WHO評估指標