新冠肺炎影響之法律規範與公共治理:第二次計畫會議

會議名稱:第二次會議

會議時間:2022年09月21日 中午12:00至13:00

會議地點:以線上會議方式舉行

計畫名稱:國科會「臺灣面對全球新冠肺炎防疫與治理之人文社會反思COVID-19法律規範與公共治理」子計畫二新冠肺炎影響之法律規範與公共治理

主席:李建良
出席:李崇菱、林詠青、陳陽升

(敬稱省略)

 ◎ 整理:張德威

說疫講法工作坊(八)會前討論

李崇菱:

過去,我對技術官僚的想像是不錯的,但存在不足之處。現今回顧各個國家對疫情管理的情況,雖然技術官僚仍存在些不足,但不失為一項選擇。因此,我還沒有一個相當明確的見解。

李建良:

我想此處最主要的核心在於,大流行的變動背景下所生的技術官僚與其發展。我們能夠以現有資料比較過去技術官僚形成之初的情況,觀察其影響力是否更為強大,還是受到法制挑戰而需要修正,作為後續思考的方向。

組織分級議題

林詠青:

在「傳染病防治法」僅提到政府得成立指揮中心,而「中央流行疫情指揮中心實施辦法」就組織型態,僅提到可以分組分處方式為之,以利相關機關派員;而未提到分級問題。政府內部人員給予的回應是,分級概念確實來自災害防救法第13條第1。本次疫情使用到「分級」用字的依據,則是在衛福部報請行政院成立中央流行疫情指揮中心的簽呈,並在簽呈中確認疫情指揮中心的一級、二級、三級的組織架構與人員指派。

陳陽升:

想跟林醫師確認,這些簽呈是公開資料?還是機關內部資料?以及,會不會有密等的問題?若僅是機關內部資料,或牽涉密等問題,可能無法作為文章寫作之用。

林詠青:

這些簽呈雖然是機關內部資料,不過應無涉及密等問題。或許,我可以再找找看,有無政府對外公開版本或新聞稿。若有,我再提供給陽升。

李建良:

之前我好像整理過相關資料,衛福部每次處理分級皆有對外新聞稿,這應能匯整理出來。此處議題,除了處理分級經過外,尚須注意主管機關,也就是機關權限的問題。因此,法律上的分析在於,法規範當中有哪些規定賦予行政院在特殊情況下,能夠將所有權限交到行政院長手上。

李崇菱:

此處,我其實有個疑問,像美國日前已宣布本次疫情已經終結,那台灣會是由誰來判斷疫情是否結束?這在法律上是有依據的嗎?因為,WHO目前並未說明疫情已結束而美國卻宣布結束。那在台灣情況下是由誰決定是否開設,或無須開設指揮中心?以及,疫情是否結束?

林詠青:

其實我也不確定美國是如何判斷疫情是否結束,不過我覺得我們跟WHO的判斷方式有些類似。WHO在決定某次事件是否為緊急公共衛生事件,是由委員會的模式決定。舉例而言,委員會在前次伊波拉病毒發生時,很晚才宣布;COVID-19發生時卻很快宣布;在近期的猴痘則是委員會遲遲無法決定,而由幹事長自行決定。

台灣情況,是由政府內部委員會決定,無相關法律規定。剛剛提及的簽呈中寫到台灣何時應開設一級、二級,與三級機關,惟這僅是疫情剛開始的資料,現行開設條件已有所變更。這些內容會跟當下時空背景、相關部會、人員整備⋯⋯等因素變動。

就我自己的看法,若要認定疫情結束,應是指揮中心解散。過往指揮中心的解散,是由政府內部自行討論決定,或以病例數為基礎進行判斷。

李建良:

崇菱老師提到的資訊,應是Biden宣布,這有時候是一種政治語言的問題1

另外,WHO與內國法的分析,應該要區分討論。因為,WHO的決定往往是給各國政府參考用,比如爭執「武漢肺炎」與「COVID-19」的名稱。再者,WHO認定疫情是否為Pandemic,將牽涉國際公衛管理的時間點。

在內國法,討論疫情是否結束之前,須先確認「疫情何時開始」。若以國內法律來看,或許可從COVID-19被認定為第五類法定傳染病作為始點,並連結適用傳染病防治法。後續,才能進一步討論組織劃設問題。因此,有關結束的討論,須先從開始談起,而開始又可以區分出第五類法定傳染病的認定或組織劃設,這兩項始點。

另一個議題是,若從美國與日本的緊急狀態制度來看,則會有緊急制度何時開始的問題,再者,緊急狀態開始之後又會牽扯許多的法律規定。惟,嚴格言之,我國並無進入緊急狀態的制度,僅有得發布緊急命令的規定。基於此種背景,前述國家的防疫政策規劃會涵蓋是否先發布緊急狀態,再行其他防疫措施的討論。

陳陽升:

組織分級議題,之前曾在衛福部疾管署的網站查詢相關資料,網站上的資料並不是介紹指揮中心本身,而是介紹某個樓層當中的辦公室。就此而言,衛福部疾管署的網站介紹並不是從法制面向進行介紹,然而不論是國家或是行政機關,皆是由組織規範所生。因此,衛福部疾管署的介紹重心是不是應放在指揮中心如何設立?

林詠青:

剛剛陽升老師提到的應該是「國家衛生指揮中心」,它位在疾病管制署7樓2。不過,我不是很確定這個組織在法規範的地位,以及其與中央流行疫情指揮中心的關係。此處空間平常是待機狀態,只要中央流行疫情指揮中心成立,便會有人進駐。

陳陽升:

好像法規當中都沒有提到「國家衛生指揮中心」,只有提到中央流行疫情指揮中心或類似用語。

林詠青:

國家衛生指揮中心的設立,是因為SARS爆發之後,政府體認到硬體設施不足後所設立。

另外,有關疫情開始是否以「法定傳染病的認定」為界,其實會有些模糊。過往中央流行疫情指揮中心的成立,有好幾次是針對舊有的疾病,如:登革熱、腸病毒、狂犬病。這些疫情在當時就已經存在,僅是應當下情況較為嚴重,故成立指揮中心。當然,也有些情況是疾病不在法定傳染病之列,而成立指揮中心,如:H1N1、H7N9、COVID-19。因此,何時成立中央流行疫情指揮中心,會是政府內部判斷。當政府覺得有必要時,則由衛福部報請行政院同意。

成立解散傳染病指揮官
2006/10/022006/12/22登革熱衛生署署長侯勝茂
2008/06/102008/08/18腸病毒衛生署署長林芳郁
2009/04/282010/02/23H1N1新型流感衛生署署長葉金川、楊志良
總指揮官 行政院副院長朱立倫
2010/10/212010/12/24登革熱衛生署署長楊志良
環保署署長沈世宏
2013/04/032014/04/11H7N9流感疾病管制局局長張峰義
2013/08/012013/12/24狂犬病農業委員會主任委員陳保基
衛生福利部部長邱文達
總指揮官 行政院副院長毛治國
2015/09/152016/01/08登革熱行政院副院長張善政
2016/02/022017/01/26茲卡病毒感染症疾病管制署署長郭旭崧
2020/01/20 嚴重特殊傳染性肺炎疾病管制署署長周志浩(三級)
衛生福利部部長陳時中(1/23二級;2/27一級)
衛生福利部部長王必勝
表1:近期中央流行疫情指揮中心之成立與解散時序(資料來源:林詠青醫師自行整理)

提審議題討論

李建良:

除組織分級議題外,我們也有關注假消息、提審⋯⋯等實體議題,也有請助理們針對這些議題進行發展,並希望就現有內容能夠放到網站上進行滾動式的調整與增加。

陳陽升:

有關法院法官要求當事人另尋救濟的討論,目前實務會傾向全部適用提審法。部分國內學者則認為提審是繼受人身保護令的制度,法院需要在24小時內,作成是否限制人身自由的決定,負擔可能會過重。此外,提審法立法理由也僅要求法官進行程序性審查,故不需要在提審程序中做到全面審查。

林詠青:

居家檢疫對象幾乎超過一半是機組人員,機組人員與一般民眾使用的檢疫規定不一樣。因此,不確定助理的表格中「當時隔離法規」的內容,是否存在出入?畢竟,機組人員使用的資料比一般民眾寬鬆。

李建良:

關於這部分,或許可以新增一個欄位,區分受拘禁人的職業別或身分別,調整機組人員與一般民眾的規範差異。

假消息議題討論

林詠青:

目前政府有意進行傳染病防治法的修法,思考特別條例有哪些內容是需要放到傳染病防治法當中。

另外,與不實訊息有關的條文,在傳染病防治法第9條當中也有。此處規範並非刑責,而是要求更正並以行政罰處理。或許在行政法院,會有相關資料可供查找。

再者,傳染病防治法第9條規定利用傳播媒體發表不實訊息更正,規範主體應該是發表言論之人。舉例而言,名嘴在電視或報章雜誌進行投書,便是此處條文的適用情況。惟現行實務上較常發生的是,新聞媒體為保護其消息來源,往往不會說出有問題資訊的來源,因此,實務運作往往會要求傳播媒體更正。

這種情況,會變得很像數位中介法當中,政府審查媒體言論的情形。只是,該條文應適用於利用媒體之人,而非媒體本身。是故,傳染病防治法第9條與第63條間的關係、二者對言論自由的影響,或許也能成為不錯的議題。

李建良:

目前所整理的假消息判決皆為刑事案件,而其權力結構存在由國家發動刑罰權的特殊性。相較於傳染病防治法第9條的權力結構,則是由行政機關先行介入,先要求更正後才會是行政處罰。所以,關懷重點在於,實務要求更正的頻率而不限於處罰,甚至還可能存在行政執行的問題;這是二者之間因權力結構所生的差別。

再者,刑法原則只處罰自然人,行政罰不同,故傳染病防治法第9條的適用範圍相當廣泛,確實會與數位中介法連動。因為,更正的可能性與更正的方式,雖不如刑罰嚴重,但涉及的範圍較大,牽連甚廣。

邊境管制議題

李崇菱:

目前WHO會要求會員國在進行邊境管制時,提付理由予WHO,用以說明為何會使用嚴格的邊境管制嗎?同時,也因為台灣的特殊地位,WHO曾問過台灣為何要採取這麼長久的邊境管制措施嗎?

林詠青:

WHO應該是不會來詢問台灣,因為一旦問了就代表特定政治立場。不過,我們自己是很想提供。

就我所知,疫情剛開始時,WHO曾向各國說明,需進行邊境管制或旅遊限制,但多數大國(如:美國)並不在意;再加上之前伊波拉病毒時期,WHO也體認到多數國家不一定遵守其建議。因此,WHO與美國有在思考,如何建立外部評核機制,確保會員國有能力遵守國際衛生條例的規範內容。

同時,台灣也尋求國際學者評核自身防疫能力。今年,我們發現WHO的評核項目多了一項,即國家在進行旅遊限制時,是否切實依循當下風險與證據。這應是WHO參酌前幾次疫情經驗,希望各國是在有證據的前提下,進行防疫政策。

李建良:

WHO是否有各國對於邊境管制政策的統計表或整理資料?

李崇菱:

根據WHO的IHR,會員國會有義務在每年5月進行報告,說明各自防疫措施所依循的證據與資料,而這些資料都會進入WHO的資料庫。WHO也會要求會員國說明其邊境管制政策,是基於什麼樣的證據和風險評估,這些資料皆會進入WHO的資料庫。因此,會員國彼此間是能看到各國的決策基礎,並相互提出挑戰。舉例而言,之前在南非出現變種病毒時,隨即出現許多報復性的邊境管制,南非認為這是件非常不公平的事情,便利用前述資料庫的內容嘗試挑戰各國的邊境管制政策。

比較WHO與台灣的運作,兩邊都是相當接近技術官僚模式,先搜集相關的政策資料,將資料轉化為知識,再去說服其他國家選擇特定政策。因此,WHO會利用這些資料產生相關防疫政策,說服會員國選擇或不選擇特定防疫政策。只是,此處資料僅限會員國才能查閱,台灣無法取得。因此,我才會好奇台灣有沒有什麼其他管道可以知道。


相關資料連結

圖1:WHO評估指標