會議名稱：第四次會議
會議時間：2022年11月30日 下午15:00至16:00
會議地點：以線上會議方式舉行
計畫名稱：國科會「臺灣面對全球新冠肺炎防疫與治理之人文社會反思COVID-19法律規範與公共治理」子計畫二新冠肺炎影響之法律規範與公共治理
主席：李建良
出席：李崇菱、林詠青、陳陽升
◎ 整理：張德威
（敬稱省略）
工作進度報告
當前助理行政工作事項說明如下：
- 前次會議紀錄已上架。
- 11/05（六）「提審法院之審查範圍」研討會內容整理，已提供給老師們。
- 11/23（五）《資訊科技防疫與人權挑戰》國際研討會，影音紀錄上架於臺灣人工智慧行動網之「UPDATES」項目下之「Videos」子項目。
總計畫文章截稿日期：2023年1月31日。
當前助理研究資料說明如下：
提審案件部分，為更加瞭解COVID-19疫情下的提審法院運作情形，故回頭檢視過往實務案件運作情形。此時，至少有兩項議題，可供討論。其一，「法院受理提審聲請之事務分配辦法第2條」依照剝奪人身自由之法源區分出5類案件，分別為：民事、家事、刑事、少事，與行政，惟此處分類依據之標準似乎不太明確。其二，不論在整體案件或各類別案件，駁回率趨勢皆偏高。
為回應前次會議，「人身自由受影響多久後，人民將提出提審聲請」問題，故將COVID-19疫情有關裁定中之隔離起算日期，與裁定日期標記，以此計算天數差異分佈如下。
為確認「提審案件之實體與程序裁定，在COVID-19疫情期間之變化」作為觀察法院見解變化的方式，故依司法院統計年報之標準，以裁定主文係依提審法第5條第1項第1至6款，或第9條第1項，區分程序與實體裁定。若裁定論及基礎處分者亦將其標記為實體裁定，因這類案件多援引提審法第9條第1項作為裁定依據。再者，以臺北高等行政法院111年行提抗字第1號裁定之作成日期為界，觀察兩類裁定是否因該見解而變化。這也將作為嘗試，確認此方式能否回應前次會議中，「法院是否因本次疫情始檢視提審案件中限制人身自由之基礎處分合法性」的問題。
散佈疫情有關假消息方面，刑事制裁部分，重新提取COVID-19疫情有關案件的其他特徵，以此檢視量刑因子的活動。行政管制部分，經由實務相關案件的查找與相類似條文的橫向比較後，認為傳染病防治法（下稱傳防法）第9條之管制方式，或可將發動時間限縮於「中央流行疫情指揮中心成立期間」減輕人民言論自由之限制，以及效仿「數位中介服務法草案第18條之暫時加註義務」緩和更正義務所生影響。
李建良
提審方面，從助理資料來看，基於案件量之故，駁回率確實較高。過往，因無疫情而致相關案件較少，分母亦有不同。再者，近期因疫情，與法院認定居家隔離和居家檢疫屬提審案件，致案件量有所增長。此處，或可思考相關資料如何調整，不僅是針對數字，而是爬梳裁定內容。
提審法作為獨立的程序法，賦予提審法院作成准駁裁定權限，而法條文字提及「除本法有規定外，適用其他相關法律1」，與高等行政法院之見解，二者如何相互作用，是否影響裁定主文之作成？或是，影響裁定主文之效力與意思？陳陽升老師曾撰寫文章討論，法官審查基礎處分合法性，與審查拘禁行為合法性的關係，這部分想請老師發表看法。
林詠青
傳染病防治案件在COVID-19前，案件確實稀少。若將傳染病防治案件與其他類型案件2相提並論，得出駁回率偏高的結論會有些怪異。因為，這些案件本質上相異。另外，臺北高等行政法院111年行提抗字第1號裁定作成後，部分地方法院開始審查基礎處分合法性，在此例中臺北高等行政法院裁定已論及地方法院審酌基礎處分之論理。
陳陽升
提審法設計之初，係以刑事訴訟為對象，故程序與執行名義皆可審查。而在行政案件，若提審法院無法審查基礎處分，將使提審制度無意義。過往修法歷程，曾就此事提出討論且有諸多不同意見。對此，我認為在行政類案件仍須審查基礎處分。然而，德國與我國很少論及，提審法院審查基礎處分並作成釋放人民決定後，基礎處分應如何處理。德國論及者，多認為基礎處分應予解消，無需進行後續爭訟；若要再行爭訟，需以違法確認訴訟且具確認利益為限，以此解決前後裁判矛盾。
李建良
我的文章寫作，應是提審制度在本次疫情下的評析，而這無法進行比較法討論。以德國法制來看，提審會與法官保留一起思考。我國則因釋字690號解釋之故，提審成為一種快速且特殊的事後救濟手段，法官僅是事後審查而非決定是否監禁。若提審制度與行政訴訟制度皆屬事後救濟手段，是否造成疊床架屋，涉及我們對此制度的想像。另外，提審制度所涉案件，未必皆有處分存在，此亦影響我們的看法。
陳陽升
想就釋字690號解釋向李老師請教，當時李老師曾在文章提到：釋字690號解釋將正當程序保障與事後救濟混為一談，且應避免此種情形發生。公正公約第9條與歐州人權公約第5條，有區分剝奪人身自由的理由，且未完全要求法官保留，但皆要求法院需在短時間適時揭露；此處對照我國憲法第8條第4項應有相仿之處。若我們將提審嫁接在憲法第8條第4項脈絡下，是否能令提審制度同時具有事後救濟，與正當程序保障功能。
李建良
就我理解德國基本法第104條之內容，法官保留的真正意思是：這件事情應該由法官來作決定。惟，有些事情若以法官同意為前提，將因事務本質而窒礙難行，故有些情況無需等到法官同意才動，存在先做後審情形。法官保留的貫徹，可以是行政部門先行，再主動向法院申報，而非人民向法院聲請。若由人民提出聲請再由法院審查之，則屬事後救濟，因此現行制度並未貫徹法官保留，而是以雙軌方式進行，令人民在行政部門未於24小時內向法院說明時，享有其他救濟途徑。
人民提出聲請前，行政機關具有向法院說明的義務，這也是德國基本法第104條之精神。我國現行運作情形，幾乎是由人民向法院提出提審聲請。就我理解，我國傳染病防治相關提審仍屬事後救濟，形同行政收容案件。另外，釋字708, 710號解釋較好之處是，若要延長收容時間，需由機關向法院提出申請，帶有綜合法官保留與事後救濟之感。
陳陽升
近期精神衛生法修法，將緊急安置與強制住院改為需法官保留。此種修法，是否代表法官保留與提審存在接近之處，而有過渡可能。換言之，事後救濟與正當程序保障，可能不是一刀兩斷的關係。
李建良
此為釋字690號解釋作成後有些混亂之處，因為法官保留並非立法形成自由，只要涉及人身自由剝奪即需法官保留，這是憲法要求。但因釋字690號解釋將法官保留侷限在刑事案件，其他類型案件可能流入立法形成範疇。只是，立法形成不代表立法者不能強化人身自由保障，將特定事物納為法官保留事項；精神衛生法即屬此類。若立法者認為需將法官保留要求刪除亦無不可，這是兩種不同的法制思維。
李崇菱
有關疫情期間數位資訊平台的發展，去年國際衛生組織蠻擔憂假消息的影響，因此從去年便搜集許多實證資料，觀察各國人民對假消息之認知與判別能力。這些研究感覺是將責任放在人民，要求人民分辨假消息。
美國選舉部分，該國也擔心假消息是否影響民主運作。而全球衛生的學術討論，有個議題是：健康權與人民能蒐集的資訊有關。多數學者認為，人民若有較高民主參與，人民健康權將受較佳保障，故因選舉而氾濫的假消息，可能影響該國人民的健康權。此時，健康權與民主運作多少有所關聯。只是，美國相關研究指出，人民似乎未受假消息影響，故不太確定，若將健康權與健康資訊連結，應如何切入。
李建良
從全球性公衛角度，以個人面向分析假消息，多少涉及言論自由與國家管制界線應如何劃設。若國家無法拿捏，便會將議題帶回個人如何面對假消息。從國際與世界衛生組織的角度，此屬合理思考方向，也很難想像他們管制個人。
美國部分，由於我不太熟悉，故不方便提出想法。另外，目前並非關注一般的假訊息，而是與健康權或健康資訊有關的假消息。這種假消息，是否有別於他者，如：政治性假訊息。或是，涉及國家保護義務的討論，而異於政治性假消息的討論，需再思考。
林詠青
補充有關傳防法第9條與第63條的內容，皆限縮在「流行疫情」內，而其定義在同法第4條。舉例而言：人民談到吃特定藥物的療效，屬治療效果，而非流行疫情，故不適用前述條文。屬流行疫情者：則如：何處存在個案，或個案數已達多少。因此，傳防法本身對假消息的認定，已有所限縮。
李建良
此屬法適用討論，是助理討論問題時，需要注意之處，並涉及假消息範圍界定。另外，嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱特別條例）第14條與傳防法之構成要件皆有「流行疫情」的用字，二者是否應採相同解釋，或是存在不同射程範圍，都需要注意。最後，假消息除處罰外，是否有其他方式能夠因應，如：傳防法第9條，以及各方式對言論自由之影響，也需再關注。
總計畫文章討論
陳陽升
目前完成內容，可分為三部分。第一部分說明，目前我國較少學者討論防疫組織，現有文獻主要是李東穎老師與吳秦雯老師所撰。前者內容集中在憲法的部會原則，而後者內容談到組織部分較少。不過，從行政組織法來看防疫組織，存在一些有趣的問題。
第二部分是分析現行指揮中心組織架構，現行法源是傳防法第17條第1項，由衛福部報請行政院長同意。組織安排部分，則由同法條第2項，授權以法規命令處理。此等條文立法理由，當初是參考災害防救法（下稱災防法）第13, 28條，惟其中應有筆誤，將28條寫成29條；該法第28條才是成立跨部會合作組織的法源依據。由此可知，指揮中心具有中央行政機關組織基準法第28條之任務編組特性。但適用上，現行指揮中心的法源依據，在傳防法或相關法規命令皆未說明如何開設，故其實是適用災防法與災防法下的中央災害應變中心作業要點（行政規則）。此處經比較，發現其任務與指揮中心高度重疊，但若純粹依災防法檢視，此應屬任務編組。
小禾馨案例中，所有法院論述皆將指揮中心當作行政機關，作為論述前提。然而，這前提是否成立，則有待討論。過往國內對行政機關之認定，皆以：有無印信、有無獨立預算作為判準，惟此屬倒果為因之判準。應是先有獨立法規為據而成立後，自有預算和印信。因此，國內多數行政法論述，在此處會有些問題。
第三部分則是從德國法觀點，以該國討論行政組織的建材，即：機關、行政機關，以及內部單位劃分來談。此處可回顧一項問題，國內訴願委員會、教師評議委員會，與醫師懲戒委員會，皆有法律上組織與權限，但不能對外行文或以自己名義作成處分。單從機關定義而論，前述三者具有法定組織與權限，僅是能否對外為意思表示，故屬內部機關而非內部單位。在此前提下，行政機關的判準有三：設置是否有單獨法規依據、有無法定權限，以及能否對外自為意思表示。
首先，指揮中心依中央流行疫情指揮中心實施辦法（下稱實施辦法）第10條得對外行文，可留意此屬法規命令。再者，特別條例第7條提到，其有為必要應變處置跟措施之權限。指揮中心似乎滿足前述三要件的二者，但仍有最根本的問題，亦即是否有單獨法規依據。談法規依據的目的，係因指揮中心可能是由法規命令作為設立基礎。
行政組織為達成多樣的行政任務，牽涉行政與立法權限劃分，以及事務內容所生的管轄分派，與組織內部分工，並非立法者能以自身意思，鉅細靡遺的設立組織規範，而是立法者需在何等範圍內，始符合制度性法律保留，或組織法法律保留。制度性法律保留在我國法體系的具體內容，應在1997年憲法增修條文第3條第3, 4項，以及中央行政機關組織基準法；這部分雖有彈性，但仍要求一、二、三級機關需以法律定之。
在傳防法或特別條例當中，並無權限移轉規定，這代表指揮中心不一定能凌駕中央主管機關衛福部之地位，因行政機關的管轄權需以法規事前分配。若無法規，則不能變動，此為行政程序法第11條第1, 5項所示。衛福部是傳防法的中央主管機關，疾管署依照衛福部組織法第5條第1項第1款執掌傳染病預防事項。指揮中心成立後，無論是衛福部有意將部分權限委任至指揮中心，以自己名義執行；或是設立指揮中心，並作為行政機關，皆需法規作為授權，且位階上不可低於原本分配管轄秩序之法規範。惟目前組織設立規範，並無權限移轉規定，同時也僅以法規命令處理，未高於衛福部組織法，也未高於傳防法，不符合中央行政機關組織基準法第4條第1項制度性法律保留要求。最後，因此等混亂規定，有些部會搶著以特別條例第7條發布命令，這在疾管署的統計中便有列出，而在文章中也有提到。
此處的解決之道，或可參酌司法實務見解，若指揮中心屬任務編組特性的內部單位，可將其視為隸屬機關所為處分，令當事人能提起救濟。對此，實施辦法第10條與特別條例第7條，規範指揮中心有緊急應變權限，可能會產生治絲益棼效果，削弱指揮中心的傳染病防治功能。
最後，有位律師朋友曾提起一件訴願並以指揮中心為對象，但回覆名義卻是衛福部。這凸顯衛福部將指揮中心視為自己的內部、下屬或下級機關。呼應前述內容，衛福部無法以自身法規命令，創造與自己同等或更高級的行政機關，以上是我到目前為止的分析。
林詠青
陽升老師提到，各部會以自己名義適用特別條例第7條，實際上內部各部會皆是經過簽呈並經指揮官同意後，才會帶回各部會再依該法條發布。因此，在官網上的規範，都是經過指揮官同意後才發布的。不過，指揮中心運作時，確實較不會提及機關定性、能夠作成何種措施，或是哪些為適法主體。不論在二級開設或行政院層級，皆是一同開會決定，通過後由各部會將事務帶回處理。
陽升老師文章提到，指揮中心的指揮監督是否具強制力，還是僅是建議。在實際運作情況，因現行指揮官是由行政院長指派，故有行政院支持，各部會原則上會配合。若遇有不配合情形，法律亦未特別處理，此時多由各部會彼此協商，討論是否有窒礙難行之處。另外，在訂定相關規範時，並未深究指揮中心地位、指揮官地位，或是指揮中心是否應公告特定防疫措施，相關SOP也是後續慢慢形成。因此，我也期待陽升老師的文章結論，成為後續法制的修改方向。
陳陽升
回應林醫師的內容，其實行政院在官網，已將所有任務編組列出。對照指揮中心運作模式，他沒有自身人員，都是各部會人員重新組成，這其實跟行政院列出的20至30個任務編組情況幾乎相同，故屬非常典型的任務編組。
對此，我的建議是設計法律時，需賦予對外發文名義，或以自己名義賦予其權能。舉例而言：特別條例第7條仍需注意中央行政機關組織基準法之內容，此為憲法增修條文第3條第3, 4項之具體化規定。目前，傳防法與災防法看起來沒問題，確實屬任務編組。惟，在法規命令層級突然允許指揮中心可對外行文，或在covid-19疫情期間能有特定權能，即德文的「Befugnisse」；凸顯立法過程漏未考慮到中間還有中央行政機關組織基準法的規定。
李建良
處理行政組織議題，確實是個難題。我國行政組織發展，不只在防疫這塊罕見，在整個行政法領域皆處理不多，且問題意識亦不太清楚。簡言之，陽升的思維架構，涉及兩個法律領域相互交錯的面向：其一是內部法與外部法，其二是行政組織法與行政作用法。
前者情形如：發文機關對內容並無決定權限，是由其他內部機關進行決定。多階段行政處分便是此種情況，造成處分作成後，無法向有實權者進行爭訟。這也可呼應林醫師提到，指揮官雖有最大影響力，但各類措施未必是以指揮官名義為之。後者議題中，組織法與作用法並非一分為二。表面上，可能是組織法問題，但實際則是作用法問題。剛剛陽升提到「Befugnisse」就是機關有無特定職權，涉及作用法與機關能否做處分的問題。因此，需要確定何種問題屬組織法，何種則為作用法，再決定如何解決。
再者，文本處理的問題應有二：其一，指揮中心是否為行政機關；其二，若為機關，它是否合乎組織性或制度性法律保留原則。在前者脈絡，便提到行政機關的判準，並認為指揮中心屬行政機關，或應將其行政機關化。在後者脈絡，現行法制應是不符制度性法律保留。若文本確實是處理此等問題，或可再將結構梳理得更清楚。
另外，本次疫情提到一級、二級開設，這在組織法的意義或許亦可談談看。目前特別條例並無此種觀念，而是借用災防法。在尼莎颱風時，柯文哲堅持開設二級應變中心而無庸返回台北市坐鎮，因一級開設時他才會成為指揮官3。此時，一級與二級開設就會成為有趣且有意義的組織法。
延續作用法與組織法，談到確診者得否投票，皆指謫中選會要求確診者不能投票。實際上，確診者不能投票是因CDC限制出門，此處可能發生權責不明。有些機關將特別條例第7條作為處分依據，究竟是搶做，還是本屬各自職權。或是，一級開設後是否會將其他機關權限搶來；若是，又是由誰搶來。
對此，中選會無法搶衛福部權限，衛福部若允許確診者能外出，自屬適當。惟，CDC宣布確診者不能外出，不只是投票而是什麼都不能做，僅是因選舉期間才著重於投票。另外，中選會似乎有提到立法委員補選時確診者也能投票，雖不確定是否由CDC做決定但決定權限應在CDC身上。
陳陽升
是否因有權能，即「Befugnisse」，便使其在作用法上享有權能，令內部單位成為行政機關。我認為是不會，因為關鍵點是能否符合制度性法律保留要求，故不因特別條例第7條，使原本任務編組型內部單位（指揮中心）變成行政機關。
另外，牽涉總計畫格式限制，目前字數已經過多。一、二、三級開設問題其實很有意義。就災防法而言，這僅是派員進駐的層級，不代表位階等同於三級機關、二級機關，或行政院。因此，總計畫應以這篇文章為主，之後再於其他地方投稿相關議題。
李建良
我其實未限制陽升一定要加入此議題，僅是有系統的說明行政組織可能討論的內容。文章仍可維持當前的兩個問題，並將結構呈現得更清楚。另外，「Befugnisse」確實是作用法問題，並不是具有「Befugnisse」即是行政機關，需個別判斷。
針對投票問題，麻煩林醫師幫我了解，有關確診者、中選會，與CDC的決定，究竟是如何。希望明年，子計畫能夠自己出一本書，屆時即可盡情發揮。
林詠青
投票前，我們曾有一次專家會議，論及確診者隔離措施是否需調整，但未處理相關配套措施。不過，未來可能重新召開專家會議，考量當前疫情與傳染力，看看是否有其他可能。
李建良
我理解若由CDC作決定，雖會考量選舉但主要仍聚焦在傳染力，而非憲政危機問題，這也是我們能夠研究的相關議題。
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- 臺灣桃園地方法院111年度行提字第47號裁定
- 臺灣桃園地方法院111年度行提字第48號裁定
- 臺灣桃園地方法院111年度行提字第49號裁定
- 臺灣桃園地方法院111年度行提字第50號裁定
