新冠肺炎影響之法律規範與公共治理：第五次計畫會議
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會議名稱：第五次會議

會議時間：2022年12月06日 下午14:00至15:00

會議地點：以線上會議方式舉行

計畫名稱：國科會「臺灣面對全球新冠肺炎防疫與治理之人文社會反思COVID-19法律規範與公共治理」子計畫二新冠肺炎影響之法律規範與公共治理

主席：李建良
出席：李崇菱、林詠青、陳陽升

◎ 整理：郭永賦

（敬稱省略）

工作規劃報告

當前助理行政工作事項說明如下：

  • 11月會議紀錄整理繕打。
  • 子計畫專用dropbox新增「群組彙整連結」檔案，將子計畫Line群之資料留存紀錄。
  • 更新「我國提審裁定之實務觀察––以COVID-19疫情所生案件為中心」之裁定資料至111年12月。
  • 補充「傳染病防治法第9條更正義務修法建議」當中，有關「流行疫情定義」內容。
  • 嘗試尋找「基礎處分」、「實體裁定」，與「程序裁定」三者之間的比較與分析方向。
  • 就假消息相關議題，將嘗試參考中研院法律所何漢葳研究助技師個人學術研討會之量刑因子相關討論，與司法院大法官111年度學術研討會有關言論管制之內容。

林超駿老師於「提審法院之審查範圍」研討會之見解概述：

林超駿老師將英國法與美國法進行比較，就英國部分，早期提審案件是從刑事法發展，至今相關提審制度已不常使用。若要將英國人身保護令與我國制度比較，不僅存在「行政」與「刑事」之差異，亦存在兩國案件量不同之差異。美國的行政人身拘束案件源於「恐怖攻擊」脈絡，有關「敵方戰鬥人員」的討論也接近刑事法領域，故要逕行比附援引所有困難。不過，部分制度層面特徵仍有類似之處，例如：「得否對基礎處分審查」。林老師認為英、美法皆採取肯定立場，使問題轉換為「法院審查之程度」。

李建良

針對假消息部分，除司法院學術研討會內容，與「流行疫情」文字定義可作為發展素材，另可從假消息的散播來源與途徑，亦即將「網路平台」作為切入點，甚至納入數位服務中介法草案進行討論。因此，平台管制或可成為研究內容之一。

李崇菱：

近期美國加州試圖立法處罰向病患傳遞不實訊息的醫事人員，作為管制有關健康議題假消息之手段。這部草案的爭議之一是，立法理由雖強調醫生傳遞正確資訊義務，但此種管制方式造成醫生擔心受罰而在告知病患資訊時，選擇保守立場，令病患處境更不利。

林詠青

平台責任方面，傳染病防治法僅第9條提到「傳播媒體」與「更正義務」要求。之前助理們曾就該條文進行判決搜尋，但無直接援引該法第9條裁罰案例。實務上，要找到發文者恐有難度，且會使內容持續流傳，故往往選擇先請平台或媒體，下架內容或進行澄清，只是可能欠缺更有力的法律依據。因此，衛福部曾討論該法第9條是否有修正必要，但後續主軸轉為特別條例明年失效後，是否需將部分內容置入該法並沿用。再者，因數位中介服務法草案之爭議，故平台業者的課責應不會在短時間內於傳染病防治法處理。

李建良

CDC應是著重特別條例內容是否引入傳染病防治法，而數位中介服務法草案則是一般性規定，其影響將擴及疫情有關之假訊息與平台管制而涉及傳染病防治法。這些討論內容，主要是提醒助理注意整體發展與變化。

有關「基礎處分」、「實體裁定」，與「程序裁定」部分，不僅需注意「裁定」也是裁判的形式之一，也需注意提審制度與行政訴訟制度的不同。行政訴訟著重程序標的，並以程序標的建構訴訟類型；但提審則無程序標的概念，而是審視人身自由之限制剝奪是否合法，故此為二者相異之處與思考切入點。

再者，基於傳染病防治所生提審案件與其他提審案件，前者應有其特殊性。因提審就傳統定義而論，需法官介入人身自由之剝奪與限制，亦即法官需「見到本人」才有意義。但在傳染病防治情形，當事人若有傳染可能將無法「到庭」，故會思考這些案件係以書面審查或當事人出庭方式進行。

其次，想請陽升老師協助，瞭解這部分是否有比較法可供研究。例如：德國在嚴格法官保留前提下，醫生將病患隔離，應是事前或事後詢問法官？另外，林超駿老師曾在研討會介紹美國情形，但結論似乎是「難以比較」。臺灣模式在各國制度中又顯特殊，因臺灣一定程度已否定「法官保留」而採類似「事後救濟」模式。

林詠青

有關「是否到庭」部分，實務上採取「視訊開庭」方式，由法官決定時間，再令聲請人、法官，及相關機關（CDC）進行三方視訊。程序上也會嚴格要求，須先確定機關代表人，且不得有無關人士在場。

另外，曾有桃園地院法官在裁定表示這類案件數量繁多且理由相近，無逐一審理必要，印象中可能連提審票都未發，逕行書面駁回。惟，部分案件抗告至北高行後，該院於抗告裁定中仍表示應逐案進行程序，故後來無類似情形發生。

李建良

林超駿老師似乎未對傳染病防治部分討論，且內容主要聚焦於刑事法領域。這與我的初步預測一致，這便是造成比較法發展的困難之一。不過，或可順勢反向思考，不以「提審」作為切入點，而是聚焦「COVID-19期間，各國如何處理問題」。

制度上，臺灣當前的「提審」並非原本意義的提審，但世界各國皆須面對居家隔離及相關法律程序設計、法院是否（如何）介入的問題，故應有比較法的討論實益。

林詠青

美國部分，CDC仍要求人民隔離與檢疫，但不確定相關原則有何種強制力。相形之下，外籍人士入境美國情形，便能看到美國展現的強制力。若未依規定接種疫苗、採檢陰性等，將無法登機。惟，美國本土內之確診病患或接觸者，雖被要求Isolation或Quarantine，卻未見美國政府進行處罰、以公權力執行，或追蹤。因此，我不確定美國是否以外力限制人身自由。

不過，韓國確實以公權力落實防疫措施。前次中研院與監察院共同舉辦之研討會，與會的韓國學者便有提到該國的嚴格措施，但未仔細說明提審之進行。

李崇菱

補充澳洲部分，近期聽聞墨爾本有法院介入2020年之隔離情形。不過，該國處理隔離措施之方式有所不同。一相關案件涉及澳洲將隔離執行交由私人機構，但該機構未妥適給予指引（guideline）發生管理不當。爾後工作人員控告政府，主張因政府疏失而遭遇額外工作風險。另一相關案件則是地方商業團體控告政府，主張疫情管理不當致傳染範圍擴大需採取大規模防疫措施（lock-down）使人民受有經濟上損害。此等案件，不以人身自由為標的，目前也未見直接涉及人身自由案例。

李建良

這些資料都應整理、蒐集，因人身自由僅是其中一個權利面向，措施本身合法性與法院介入部分仍有參考與比較價值。不過，核心問題還是對人身自由的限制。詠青醫師之前曾介紹精神衛生法之修法，對人身自由限制也採法官保留方向，只是似乎尚無正式版本，立法院通過版本也未確定，故需持續追蹤方便未來進行制度面比較，進一步研究精神衛生法通過後對提審法的影響。

林詠青

曾向助理提過，部分裁定在司法院裁判書系統無法查詢，有時僅有北高行抗告裁定而無地院裁定。然而，疾管署作為處分機關，仍會收到這些案件的地院裁定，故想瞭解系統是否缺漏。畢竟同一法院作成之裁定字號發生「斷裂」情形，會懷疑該案件是否存在，或缺漏對研究是否有影響。因此，希望助理能再次確認這些案件是否存在於司法院裁判書系統，或是有無其他方式，將案件資料補齊。

總計畫文章討論

陳陽升

前次會議已說明寫作內容，此處另外分享補充內容。

首先，頁4補充林明鏘老師於111年8月刊登的文章，其認為不論指揮中心是否為正式組織，仍應受法律保留原則約束。換言之，權限與權能皆應以法律授權為據。惟，文章話鋒一轉，隨即認為指揮中心屬行政機關而無深入論述。對此並未說服我，而我在後續文章中則會進行相關討論。

其次，目前結論認為：解釋上指揮中心的「指揮及監督」僅具建議性質，而不會真正拘束各部會及機關。除非出於人權保障、歷史緣由、政治中立，或特殊專業考量，導致機關出現「分述化」考量而特別成立獨立機關或公法人，或委託私人行使公權力等等外，皆應成立層級式行政機關再行特殊考量，即衛福部疾管署本身。是故，較為理想的情況是，維持指揮中心為一內部任務編組運作。另外，災害防救法即是明確維持內部編組模式。

最後，指揮中心仍應受到層級節制，並應將指揮中心實施辦法第10條、特別條例第7條刪除，避免發生誤會。

李建良

有關文章內容，大家可細細閱讀後再提供建議，此處提供不涉內容的建議。當談論組織問題時，或可再思考若以防疫為目的，應如何建構行政組織才能對防疫有正面效果；跳脫法律上概念，逕行思考組織架構如何反映防疫的實際運作。目前，這僅是直覺性的思考方向，我也沒有答案。

陳陽升

謝謝老師建議，這問題其實我也有想到，只是文章字數接近15,000字，故仍以前述內容為主。不過，此問題會與另一問題有所關聯。換言之，若以這篇文章為基礎再去擴張發想，能否另外投稿。德國衛生單位作成的決定為建議性質，其他機關原則上尊重。不過，德國法亦有規定，若其他「秩序行政機關」未行動，衛生機關則可代行，但至今未發生。相形之下，臺灣存在跨部會協調機制，形同擁有一個溝通平台，不見得比德國差。是故，德國在組織設計，仍由各機關負責其權責範圍內事務。

李建良

投稿部分應無問題，總計畫應是1月底收稿，後續尚有編輯程序以將大家文章集結成冊，二者應不存在互斥。

再者，若額外投稿則建議加入德國法，並從比較法切入。至於未來要被放入總計畫的文章，或可再另外改寫為精簡版文章；故暫時毋須考慮字數問題，後續再註明此文章於何處刊登，此處僅為精簡版文章即可。

德國法方面，因為德國聯邦與邦的關係，導致該國問題比臺灣還大。本次疫情防治，聯邦制飽受批評，可能是因爲德國北部與南部政策相差甚遠。當然，還有機關單位運作模式問題，故會提到組織法的討論能否對防疫更有助益。有時，看來是組織法問題，但組織法仍會與人民權利義務相關，例如：法源是依據組織法還是其他抽象法依據，皆有所關聯。

李崇菱

我的文章主要聚焦「疫情中健康權的保障」，過往論及此問題常常忽略醫護人員的健康權保障，與醫護人員面臨的風險，故文章會先探討世界各國在法律上對醫護人員的保障，但不會過度深入，僅介紹一般性現狀。

再者，今年WHO推出一份不具法律上效力的非法律文件compact，在其中提到疫情高風險時期，政府對醫護人員應給予何種保障。較有趣的是，WHO承認在風險不確定時，得以預防性原則（precautionary principle）處理。因此，疫情中面對未來不確定風險時，WHO容許一些手段實施，以避免可能災害。對此，文章將就前述提及醫護人員健康權保障，與該份WHO文件內容連結。後續，再回到臺灣脈絡，檢視現行臺灣對醫護人員的保障措施。

文章也會刻意討論有爭議性的論點或措施，例如：註記醫護人員健保卡，究竟是保護就診醫護人員，或其他仍在工作的醫護人員。之後，會再挑兩項爭議，這部分尚與助理思考中。

李建良

以care worker作為切入點是蠻好的選擇，因為在法律的討論較少著墨此處。目前，我有兩項問題：其一，文章就care worker是否有所界定？這部分詠青醫師可能會更瞭解。其二則是，健保卡註記本身即是被討論的議題，上次發生病患攻擊防疫醫師時，也會討論此等人員是否應註記以保護醫護人員。因此，除醫護人員的健保卡註記外，尚有諸多討論面向。

林詠青

通常WHO或美國CDC所稱的“health care worker”，泛指在醫療機構工作，或接觸病患的人員。在臺灣則有些複雜，因為法律上的「醫事人員」定義明列在醫事人員人事條例1中，像緊急救護員非屬醫事人員。

有關健保卡註記部分，在健保卡資料中註記職業別，並非保護持有健保卡之醫事人員，而是保護其他醫事人員，因被註記者必須揭露其執業所生風險；航空業的機組人員受註記也是如此。能夠看見此等註記者，便是前述的“health care worker”；臺灣的“health care worker”既是受註記者，也可瀏覽註記。

李建良

“health care worker”放在臺灣脈絡，可能需要稍微界定名詞概念。例如：崇菱老師欲討論的「醫師」有無包含。當然，這也會涉及所欲討論的問題範圍是否因此受影響。

而在健保卡註記方面，也可擴張至「病人健保卡受註記」，此處確實涉及保護醫護人員；例如：註記可使醫護人員在剛才提及的攻擊事件中，知道照護病人的危險。

林詠青

我打算以較大範圍討論「檢疫」議題，再深入介紹為何進行檢疫、檢疫的法源依據，以及最重要的檢疫方式介紹；此處會將重心置於實際執行部分。最後，介紹本次防疫使用手段，包含：電子圍籬、人身自由限制、防疫補償⋯⋯等所考慮的問題，與此等問題中尚待釐清部分。目前已完成者為「法律影響之前」部分，如：檢疫地點、對象，與當時處理SARS疫情情況。

我也曾想完成文章後再行投稿，惟目前時間上應是先完成後半部文章，並藉此機會交給讀者「疫病防治機關的立場」，令其體會機關如何執行、如何考量何種面向、措施所生爭議、後續如何調整，或是何種措施應維持常態化，又或是何種措施應限縮於重大疫情情形。

李建良

詠青醫師的題目將會聚焦於「檢疫措施」部分，而我們四篇文章題目分別為：我這邊會處理提審相關爭議，並涉及背後隔離措施問題；陽升老師是以組織法為重心；崇菱老師則是關懷醫護人員保障相關問題；詠青醫師則著重檢疫措施相關法律問題，並包括醫學實務的觀察。

防疫補償部分，未來若有完整寫作，當然能置於文章中，不過在檢疫議題，可能暫時先不處理補償問題，因為這部分可能較棘手。其他部分內容應已足夠總計畫書籍所需之篇幅，之後可再行更完整的發揮。此外，我也相當好奇電子圍籬究竟如何運作，後續再來看看醫師介紹。

檢疫部分，監察院與中研院合辦的研討會中，陳舜伶老師分享的內容與詠青醫師欲討論的內容部分相同，例如：細胞簡訊議題等。因此想瞭解，文章界定「檢疫」的範疇，如：電子圍籬屬檢疫？還是隔離？「接觸者追蹤」是否屬檢疫範籌？

林詠青

在文章開頭便會提到什麼是「檢疫」？什麼是「隔離」？並介紹檢疫對象及範圍。例如：檢疫是針對還未確診，僅有感染風險的對象。因此，文章提到的檢疫措施，包括所有非確診者，像是密切接觸者或從疫區入境人士所受防疫措施。隔離則是針對確診者，將確診者與他人隔開，本身正當性較無疑慮。此外，檢疫部分較不涉「治療」問題，不過檢疫與隔離形式一樣，皆是將人侷限於特定空間內。

再者，因接觸者未發病，故實務不會調查該接觸者的活動史，僅在確診後才會追蹤接觸者活動史（如：手機定位）。雖尚未確診前不會調查人民活動史，但只要接觸者的人身自由受限，就會對接觸者實施電子圍籬。主要區分仍以是否確診，或是僅有潛在風險，否則以密切接觸作為活動史調查，資料將會過多。

李建良

我可能需再確認傳染病防治法對於「檢疫」之定義，因為「檢疫」本身概念仍需要進一步說明。有時並非將密切接觸者的活動空間限制，而是找出更多密切接觸者，確定傳播鏈並切斷。此等行為是否屬檢疫措施，便涉及「檢疫」範圍界定。

陳陽升

想請問詠青醫師的表格用語，是衛生單位使用的用語嗎。因為之前在提審裁定中，法院對「居家隔離」一詞，也是針對「確診者」所受的隔離措施。然而，居家隔離並非專業法律用語，如：傳染病防治法第48條僅提到「遷入指定之處所實施管制或隔離」。在「居家檢疫」與「隔離治療」的文字使用較不會有問題，但「居家隔離」則會涉及兩種不同情形，故想就此請教林醫師。

另外，確診後衛生主管機關要求確診者在家不得外出，這應屬「隔離治療」？

林詠青

這也是困擾我之處，「居家隔離」確實未在傳染病防治法出現，而是依該法第48條所定「隔離」二字為據。可是，此與國際衛生條例規定不同，有時將造成錯亂。再者，法院有時在裁判用字也會發生錯亂，時而使用「隔離」，時而則用「檢疫」，甚至有誤認「檢疫」屬一種「檢驗」。此等名詞使用仍有些混亂，故寫作上會先從「大範圍」的檢疫著手，遵照國際衛生條例為起源，再去看不同防疫期間使用的不同名詞。

「隔離治療」部分則會牽涉，以前要求所有確診者待在醫院，故不論是否實際進行治療，皆屬「隔離治療」。但在COVID-19期間，因確診者較多，且不一定需待在醫院治療，待在家中即可。是故，後續才會出現確診者要求待在家中，並以「居家照護」稱之。

李建良

文章撰寫時，本應就「專有名詞」界定，因法律用語或法院用字本身都不一致，故文章作者應在寫作之初說明使用某專有名詞為何，搭配附註說明此用語另有他人使用，且此處意涵為何。剛有提到，本文欲討論者為「檢疫」，故本文中檢疫所欲涵蓋範圍，需一開始即界定。

另外，陽升老師就組織法的討論，或可檢視法院裁判中，指揮中心是否成為被告？我相信沒有，但可嘗試查找，是否論及此問題，或是被告仍是疾管署。說不定也可間接證明指揮中心並非行政機關，否則便可成為被告。這或許不能直接作為推論依據，但可作為切入點。

陳陽升

另想詢問子計畫文章主題範圍，不知道老師是否已確定子計畫方向？以及，是否需另外撰寫新文章？

李建良

其實這便是將大家研究內容結合，因明年6月特別條例即將失效，並開始該條例回顧，討論此期間有關COVID-19的法治問題，而這也是大致方向。不過，仍是以大家興趣與專長為主，若要將總計畫文章進行延伸，或再寫一篇也行。例如：剛提到中央與地方政府問題，相關文獻不多且問題更複雜即是；或是，延伸中央組織討論亦可。

詠青醫師部分，就總計畫文章方面，可能先暫時不將檢疫補償納入，後續則可繼續發展相關問題。甚至，補償部分也足以成為獨立議題。另外，崇菱老師的議題範圍也甚廣，有相當開闊的發展空間。

會後資訊補充

陳陽升

經查詢後，未能找到以「指揮中心」為被告之裁判，較相關者為一件疫苗採購案件，但係以衛福部為被告。其餘裁判皆以地方政府為被告，縱有訴訟參加人仍是衛福部，而非指揮中心。

林詠青

可能部分案件尚在審理中，固無判決。後來查到一件原告為機師，並以衛福部、指揮中心，與疾管署為被告，只是案件尚在北高行審理，故無法得知法院確定立場。

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