會議名稱：第九次會議
會議時間：2023/04/24 下午15:00至16:00
會議地點：以線上會議方式舉行
計畫名稱：國科會「臺灣面對全球新冠肺炎防疫與治理之人文社會反思COVID-19法律規範與公共治理」子計畫二新冠肺炎影響之法律規範與公共治理
主席：李建良
出席：李崇菱、林詠青、陳陽升
◎ 整理：郭永賦
（敬稱省略）
工作進度報告
〈公共衛生法2.0：在COVID-19時代重新平衡公共衛生權力與個人自由〉之相關裁判整理
- Tandon v. Newsom案
本件涉及加州「宗教集會禁令」，禁止3人以上室內宗教集會，該禁令經法院認定侵害宗教自由。
- National Fed. Indep. Bus. V. Occupational Safety Health Admin. 案
美國要求100人以上企業需配合當地疫苗政策（進行疫苗注射），部分企業因此爭訟，爭執「職業安全健康管理局」無權發布行政命令要求企業配合。法院認為，該命令已超越國會賦予該局之權限而無效。
- Biden v. Missouri案
「衛生與公共服務部」部長依其對「聯邦醫療保險和醫療補助」的權限，要求參與保險或補助之企業及機構之員工都需接種疫苗。法院認為，該規定未逾越衛生與公共服務部從國會所取得之權限。
- Ala. Ass’n of Realtors v. HHS案
美國國會為避免疫情期間，租客因無工作收入，需離開租屋處，致加劇疫情，故對房東下達禁制令：要求房東不得驅逐租客，並給予相應補助。禁令屆期後，美國CDC依公共衛生服務法，將禁令自3月延長至8月。對此，相關產業（如不動產經紀人協會）與其他原告提起訴訟。法院認為，CDC之禁令缺乏國會法律授權而撤銷，但該禁令仍有公益性質，故暫緩該撤銷判決的效力；而聯邦最高法院則撤銷暫緩生效之決定。
李建良
就上述判決整理，後續可再搭配文章的討論框架，進一步分析；各位老師也能各自延伸思考其他問題。另外，也請助理向總計畫確認，於9月計畫結束前，是否有其他活動需進行事前籌備。
接下來，請詠青醫師分享目前CDC的狀況。
實務問題討論
林詠青
剛與各位分享的釋憲聲請書是由法院提出，涉及特別條例第7條，爭執該條文授權是否過於寬泛且明確性不足。首先，想請教各位老師，在先位聲明中，若憲法法庭宣判條文違憲並立即失效，是否會影響已作成之裁罰處分效力？
另外，依傳染病防治法第37條第3項，於CDC成立期間，若中央與地方防疫措施不一致，應依指揮中心指示辦理。不過，衛福部修法會議曾討論「依指揮官指示辦理」之法律效果為何？若地方不遵循，應如何處理？舉例而言，離島政府曾要求入島民眾進行PCR或快篩，而當時以傳染病防治法第37條作為撤銷依據，即受到質疑。因此，該條規定是否賦予指揮官此等權限？或是修法應更為明確？例如：「若地方要自行執行措施，需報請中央同意，否則不生效力」？或是，「若有抵觸，中央得撤銷之」？
最後，目前我在撰寫的文章，是一般性的討論「檢疫」，包括檢疫的由來、目的、形式、科技演變、涉及的法律問題⋯⋯等。以傾向公共衛生的角度，探討檢疫實務中，有發生哪些法律問題。
李建良
謝謝詠青醫師的分享，這兩個問題雖然重要，但今天可能無法詳細討論。先請助理紀錄，作為後續深入研究，疫情期間重要法律問題的初步整理。
至於釋憲問題，不知道其他老師對以上內容，有無意見想要分享？
陳陽升
詠青醫師提到「垂直權力分立」問題，目前是警察大學的李東穎老師曾撰有專論討論，但不確定是否已刊登。
有關傳染病防治法第37條第3項的解釋，剛好涉及先前撰寫的總計畫文章，探討指揮中心組織定性的內容。我認為指揮中心與中央行政機關組織基準法有所齟齬，畢竟未透過法律層級規範規定，而是透過「再授權」方式處理。因此，建議指揮中心於組織安排上，宜類似災害防救法或類似其他行政院下的任務編組。
指揮中心仍具有統籌防疫政策之功能，各部會與地方政府原則上應尊重指揮中心下達的政策。不過，若有意將指揮中心改為臨時性行政機關，法規層次仍需補足，並考量法體系整體。例如：災害防救法是否維持「任務編組」形式，或改為行政機關？畢竟，災害防救法有處理生物危機部分，恐有疊床架屋問題。
李建良
有關詠青醫師的問題，首先釐清「中央––地方」分權問題。陽升老師已提出指揮中心於「組織面」的分析，或許可再發展為未來共同合作的版本。不過，詠青醫師的問題應是「作用法」：中央得否撤銷地方的防疫措施？依詠青醫師分享，實務應是以傳染病防治法第37條為據，而主體應不是指揮中心。至於，是由行政院或衛福部，則需要其他資料。因為，指揮中心並非行政機關，故具體公文不會以其名義作成；但在傳染病防治法第7, 37條中的「指揮官」究竟為何，也需要大法官釐清。
從研究角度而論，首先，中央若撤銷地方措施，其依據為何？傳染病防治法第37條第3項，或地方制度法得否作為依據？過往臺北市里長嚴選爭議，中央依地方制度法介入地方措施。除傳染病防治法外，地方制度法的一般性規定，亦是值得思考之方向。
其次，傳染病防治法第37條之「措施」，係指抽象規範，或具體要求？在離島自行要求篩檢案例中，可能涉及具體處分。另外，也能延伸至中央與地方就特定營業場所的營業規定。總而言之，措施可能有多種可能。
再者，憲法訴訟法施行後，已規範中央與地方間之爭執。例如：中央函告地方自治條例無效時，地方政府能否循此途徑救濟，亦是值得分析與思考。
最後，就該份聲請書之先備位聲明，備位聲明是「若特別條例施行期間屆滿、未經延長」為前提。目前，特別條例應不會延長，故備位聲明才是重點。詠青醫師提到的問題應不會發生，因先位聲明請求「立即失效」。若要對過去措施產生影響，則應關注備位聲明之「違憲確認」請求。若法規範遭憲法法庭確認違憲，過往依其所生的法律行為該如何看待？不過，該案件是由法院聲請，即使聲請「違憲確認」成功後，若法規範仍有效，對法院實益為何，還有很多討論空間。
陳陽升
我想詢問疫苗施打順序計畫，並想請教詠青醫師，當初指揮中心是以何種行為形式作成？這在法律上可分為應然面的定性，與機關實然面的行為。至於，合法性判斷，則以實然面為準。
進一步而論，牽涉實務中，健保署與特約醫院的法律關係，定性為行政契約的議題，畢竟當初依照優先順序施打疫苗，也是由特約醫院負責。延伸而論，負責疫苗施打的醫院診所是否為「受託行使公權力」，或「行政助手」？學理上，受託行使公權力的態樣除強制作為外，也包含事實行為；並涉及有無法律依據。再者，醫生也會對接種疫苗民眾，判斷是否適合施打疫苗，而可能是「獨立之行政助手」。
這些問題之所以與疫苗施打順序計畫有關，會呼應德國法法規命令與行政規則的區分，即「對外部人民發布」或「對行政內部之下屬」。若醫療院所為行政助手，施打順序應屬對內發生效力。
林詠青
剛剛在群組放上疫苗接種順序計畫的連結。事實上，所有疫苗，包含COVID疫苗與每年的流感疫苗，衛福部都會制定接種計畫。COVID-19疫苗計畫中，便有與醫療院所的合約書，故應是以行政契約形式作成。若合約院所未依計畫施打，除合約外的法律責任，也可能適用傳染病防治法第29條，將接種計畫認定為「中央主管機關訂定之預防接種政策」，以罰則處罰違反行為。
陳陽升
謝謝詠青醫師，我再詢問一個問題。衛福部與醫療院所間，就施打疫苗部分存在合約，那疫苗施打計畫本身是否為合約的「附件」或「條件」？我也想請教兩位老師，若衛福部與醫療院所以行政契約建立法律關係，當醫療院所違約，是否應依行政契約處置，而非依傳染病防治法處罰？
林詠青
就目前合約書第二點，即有要求依照接種計畫執行，而接種計畫包含：疫苗毀損處理、未依順序施打⋯⋯等規定。
李建良
謝謝陽升老師提出這項重要問題，我也簡單回應。首先，可抽象分析疫苗施打中，各主體所生法律關係。其一為，CDC與特約醫院間的關係，是否所有醫療院所與CDC間皆簽有合約？若依照此處合約書而論，醫療院所也不是跟CDC，而是跟地方政府簽訂合約。其二為，醫療院所或政府，與接種者間的法律關係，也能放入討論。若各位老師研究時，為了解實際運作情形而需要資料，也可再向詠青醫師詢問。希望藉此機會，將所有法律關係釐清，並繪製成圖。這時，可嘗試套用陽升老師提到的德國法概念。
其次，釐清各法律關係後，除陽升老師看到的問題外，也還有其他問題。例如：接種後發生不良反應之處理、誰來負責、利用特權施打疫苗之處理⋯⋯等等。
再者，陽升老師提到，行政契約關係中，是否能另外作成處分。雖看似在行政契約關係中，應依契約進行，但也未排除「法律直接賦予主管機關依法處罰」的可能。這個問題在處理健保特約醫院與健保署之關係時，大法官曾作成解釋說明二者間，是行政契約之關係。不過，健保署依全民健康保險法對特約醫院開發或勒令停業的案例相當多。因此，這個問題無法直接回答，須先釐清各主體之法律關係。可能再請詠青醫師提供開罰的處分，看看當初處罰依據為何。行政契約與行政處分的使用及判斷，並不是非黑即白，皆需進一步分析。
陳陽升
謝謝李老師，之所以提出此問題，是因國內一直有「不能併用說」之見解。我也認同李老師的分析，並閱讀相關判決。地方政府不僅對診所（小禾馨）裁罰，也對插隊施打疫苗之個人裁罰。我目前認為：合約書提及「COVID-19疫苗接種計畫」是獨立事件，只是行政契約簽訂過程，被機關放入契約內容。
至於，接種計畫定性究竟為法規命令或行政規則，則需另外判斷。不過，因其並無授權依據，故不清楚指揮中心對其定性之看法。可能會將接種計畫視為「沒有法律依據的行政行為」，且是行政契約內容之一部。
李建良
此處又會產生兩個延伸性問題。其一為，「行政契約與處分不能併用」原則。我長期對此抱有疑問，因為這不是前提，而是結論。應是檢驗具體情形，有無契約以外的法律關係或法律依據。若有複數法律關係，即契約與處分關係同時存在。就處分關係，若存在法源依據，便只能進一步檢驗是否符合法律依據等問題，不能直接援引併用禁止原則架空法律規定。全民健保特約案例中，許多契約條文皆是直接複製法規規定，不過在疫苗施打順序時，確實會牽涉此議題。
其二為，「行政契約是否需法律依據」。目前疫苗接種計畫確實沒有法律依據，不過整體運作確實皆訴諸行政契約形式。依行政程序法第135條，一般解釋會認為只要未抵觸法律規定，或法律未明文禁止，便無需法律依據。此處案例，也正好牽涉此等爭議。
國際議題介紹
李崇菱
目前，我與其他國際學者正推動Principles & Guideline on Human Rights & Public Health Emergencies。這份Guideline已到最後階段，WHO將於5月開會時舉行Side Meeting，會向有興趣的國家與NGO推廣這份人權原理原則。對臺灣有影響之處在於，雖然臺灣在國際時常受有政治壓力，但仍將兩公約內國法化。這份文件提及的原理原則，尤其是涉及法制部分，諸如：疫情未發生前如何建立法制、不受歧視、課責性、工作參與⋯⋯等大原則，即有參考空間。
另外，我也在新加坡參與涉及AI主題之會議。雖與目前計畫主題較無關聯，但AI發展一直備受關注，且在Healthcare System也具有重要性，將影響人民就醫權利。這方面與臺灣較有關之處在於「涉及AI技術的Healthcare合約」，是否需有新的法制，將各主體間之權利關係完整規定。
再者，會議中分別論及4件個案，其中與臺灣較有關者為「利用AI來撰寫演算法」。就我所知，就醫後發生特定情形且未被診斷，後續死亡率會相當高。因此，美國曾研發演算法用於判斷病人就醫後發生特定情形的可能性，利用數據input判斷病患風險。當時美國公司希望將演算法販售給新加坡政府，令其無需發展自己的演算法。只是，這套演算法是以美國特定醫院數據為基礎而建立，若直接用於新加坡，它的準確率就會下降。
目前討論聚焦在，此等醫療數據與演算法使用是否需符合道德要求，但我認為這也涉及許多法律問題。因為，這類演算法皆由私人研發並作商業用途，由企業將資料與演算法販售至國家。主要由契約關係管控誰可以使用資料、如何使用、演算法運作、責任歸屬⋯⋯等問題，法律層面尚無細緻的處理方式。
這個個案的有趣之處在於，新加坡與美國皆為高經濟發展國家，企業也會想將演算法販售至更多國家，但資料如何input、跨境資料傳輸⋯⋯等問題，皆有待處理。上次開會時，李老師有特別詢問這場AI會議，我也在會議中表示臺灣有意願與對方交流，對方也表示肯定。
李建良
請問這份Principle是否已經完成？是否為正式對外的Announce？
李崇菱
原訂2月會將Principle推出，但因內部有許多不同聲音，故歷經更多討論。目前是在最後階段，預計5月4號前各自再審視一次，確認是否同意當中內容。若同意，便會各自簽署，並於5月14日或16日正式推出。
李建良
正式公佈後，再請老師告訴大家。我們也可將這份Principle放在臺灣人工智慧行動網，或許是以News形式，讓大家點擊瀏覽全文。此外，這份Guideline對外公布後，其本身內容與如何適用，也可能引發後續討論。畢竟，這是由NGO發起、學術性、非官方的全球性文件，後續如何追蹤、觀察、合併於我們的規範體系，或是公衛體系與醫學倫理如何看待這份Principle，也都值得分析。
其次，有關AI的討論，或許可將此部分內容轉進AI計畫。AI計畫尚在進行，不知道是否能邀請崇菱老師在公共性與AI論壇，進行較完整的報告，內容包含：Healthcare領域中的AI應用、國際會議的討論，與剛剛的新加坡案例。畢竟，新加坡的運作模式也可能發生在臺灣，可對該案例實際情形進行更詳細的介紹。
交流部分，則可再看看以何種形式舉辦。若大家沒有其他問題，今天的會議就到這邊，再請各位保持聯繫。
