新冠肺炎影響法律規範與公共治理：第十次計畫會議紀錄
Tags: , ,

會議名稱：第十次會議

時間：2023/05/30下午15:00至16:00
會議地點：以線上會議方式舉行

主席：李建良
出席：李崇菱、林詠青、陳陽升

◎ 整理：郭永賦

（以下敬稱省略）

助理工作進度報告

  • 總計畫已就子計畫繳交之文章開始進行出版流程，若有問題，會再由總計畫助理通知。
  • 協助子計畫（三）進行活動宣傳。
  • 〈公共衛生法2.0：在COVID-19時代重新平衡公共衛生權力與個人自由〉之相關判決內容說明。
  • 〈公共衛生法2.0：在COVID-19時代重新平衡公共衛生權力與個人自由〉之相關判決已整理完成，將會上架至臺灣人工智慧行動網「Covid-19 Law」下的「Case Law」當中。

李建良

目前就COVID疫情相關法律問題研究，我個人覺得研究範圍稍嫌略窄，希望可以透過美國判決作更深入研究。之後再看以何種方式，讓大家隨時都可瀏覽到這些整理資料。

李崇菱

剛在群組中有分享一個網站，該網站搜集諸多國家的訴訟案件，只是可能因疫情落幕，故未再更新。其中一個連結是介紹有關假訊息（Misinformation）的案件，或許可與助理之前整理的臺灣判決相互對照。這篇判決是政府在疫情期間，要求Facebook將散布假訊息帳號的個人資訊與政府分享，但遭Facebook拒絕，法院最終認為政府的要求有理由。至於，具體細節，則再麻煩助理整理。

李建良

謝謝崇菱老師分享，我會將網站連結在網站上，以供後續再針對重要案件深入研究。

實務問題討論

林詠青

在崇菱老師分享的網站，也看到臺灣本土案例，只是還未細看這些案例是否與新聞曝光度高的案件有所重疊。不過，這個網站確實很適合用於比較法分析。

在助理說明案件時，提到佛羅里達州就公衛相關之行政命令設有7日有效期限，這部分確實與臺灣不同。臺灣在疫情期間，遇到作成之法規命令或一般處分之生效時點爭議。例如：記者會上宣布新政策，是否已生效？或是，是否需另外以何種方式公告？甚且，可能涉及記者會，與新聞稿定性的討論。

再者，若事後對同一措施的內容進行變更，如：居家檢疫期間縮短。此時，應如何適用新舊規定？正處於居家檢疫之人，是否「自動」縮短檢疫天數？還是須待行政機關另為法律行為處理？若新的居家檢疫規定「溯及」至已進行居家檢疫之民眾，行政機關是否需另外再對此等民眾作成處分進行變更？考量此舉對機關量能產生的負擔，故有幾次防疫政策的變更，衛福部「沒有」溯及。即便居家檢疫政策有所鬆綁，政策公布後就此等情形適用舊規定。

當初，因防疫措施需要快速變化，且有立即生效之需求，故在實務上會出現此等問題。當然，這些可能僅是行政程序法的原理原則適用，不過實務確實有此等考量。

李建良

謝謝詠青醫師分享，確實只有第一線人員才會知道此等實務問題。疫情與其他情形最大的不同在於，一般情況處分作成的事實與情境通常不會過於快速改變，但在疫情期間則是如此。因此，既有行政機制與傳統的處分效力認定，或許有需要調整。我想可將剛剛詠青醫師提及的問題情境紀錄，後續再進行相關研究。不過，是否能再簡化「後令壓前令」之機制，可能牽涉行政處分的「形式」與「效力」問題。

另外，陽升老師正在研究「自我執行規範」的問題，二者應該也會有所關聯。

陳陽升

目前，我的研究範圍確實與詠青醫師提到的問題有關。詠青醫師提到「新聞稿」與「記者會」的口頭說明，也曾在臺北高等行政法院之判決中被推翻。

我所研究的「自我執行規範」在德國法與我國法的定義中其實是相同的，即「立法者直接以法律規定事情之處置」，不需行政機關再為行政處分或一般處分以具體化。例如：夜間十點後禁止出門、禁止前往特定機構訪視。

德國法認為，法規命令畢竟是行政機關作成，若以此形式作成自我執行規範，即有模糊空間。德國傳染病防治法的第四次修正即採用自我執行規範之規定模式，並經爭訟至德國聯邦憲法法院。於2021年11月，德國聯邦憲法法院認為，將自我執行規範直接制定於法律中為「合憲」。不過，這部法律不斷引起學界的批評，主要是考量「欠缺救濟途徑」與「權力分立」方面的擔憂。

上開討論與我國法之關聯，是因為我國若採取類似德國法之模式，以法規命令制定之，同樣會產生「欠缺救濟途徑的問題」。再者，於實際面，我國法律規範也過於抽象。如：《特別防疫條例》第7條，看似只賦予指揮官作成普通處分與一般處分之權限。但身為傳染病防治法之延伸，若從法律文義與規範方式關之，皆與其他法律「授予制定法規命令」之情形不同。因此，臺北高等行政法院才會認為，《防疫特別條例》第7條不得凌駕原先傳染病防治法之規定，即「主管機關需制定法規命令」之要求。於此情形下，我國若以法規命令模式制定自我執行規範，是否將產生「欠缺救濟途徑」的問題？參酌學說正反見解，有認為以「法律」或「法規命令」發生效力之情形，由於無需行政處分的具體化，將無法顧及個案情形。而在權力分立方面，主要會認為立法者應是負責制定一般抽象規範，行政機關則是將該一般抽象規範適用於個案，但自我執行規範將架空執行面的部分，無法針對具體個案判斷，也缺少裁量空間。

不過，這個問題，可從兩個不同面向進行回應。首先，若特定法規範同樣未授權予行政機關構成要件該當與否之判斷權限，也未賦予行政機關裁量空間，僅是令行政機關執行，該法規範也與自我執行規範僅是一步之遙。若自我執行規範乃憲法所不許，此種規範也有合憲性問題。此外，憲法上，會認為立法者權限之界線在於「個案法律禁止」，惟自我執行規範仍與個案性法律有所距離。縱使，行政法有將行政處分之概念擴增至一般處分，但此等結論不能逕行援引至憲法對於立法者權限的限制。綜上，從權力分立角度觀之，自我執行規範之訂立，尚未觸碰憲法的紅線。

至於欠缺救濟途徑，則是較為棘手的問題。德國聯邦憲法法院認為，即便人民就法規範向行政法院提起「確認訴訟」也無濟於事。蓋此時所面對者為「法律合憲與否」的問題，屬憲法問題。即便行政法院受理並審查系爭案件，行政法院亦無法直接決定法律的合憲性。也因如此，聯邦憲法法院認為受理此等案件無違「補充性原則」，故受理該案。回到我國法討論，因我國人民不能對法規命令提起救濟，故行政法院受理人民就「自我執行規範」的挑戰有無意義，便值得討論。曾有學者提出一巧妙解方：以暫時權利保護裁定，在具體個案中發揮效力。當然，若採此說，便會牽涉其他暫時權利保護要件，諸如：預先本案裁判禁止。因此，在具體情形適用上，對於「具時效性」之規範，需仰賴學者提出之解套方式。

以上關於自我執行規範的討論，假使我國以法規命令處理前述問題，便會碰到類似爭議，如：特定法規命令要求入境人民一律進行居家檢疫。某種程度上，確實能解決前述詠青醫師的問題，不需再逐一作成處分，可直接對人民發生效力，行政機關僅需再去監督執行即可。我目前的見解，會類似於德國聯邦憲法法院所採取的見解。雖認為合憲，但須倚靠其他巧妙解決方式（如：預防性確認訴訟）以解決「個案苛酷」的問題。

最後，詠青醫師提到有關「來不及發布法規命令」的問題，其實行政程序法第154條已給出解套，故在緊急情況應是不需完備所有形式與程序。

李建良

謝謝陽升老師就相關法律問題的完整整理、分析，與分享。之後可再思考如何將德國法與臺灣脈絡進行比較，甚至引進。不過，照理講應是先正面思考，有哪些法律工具已達到防疫目的，再去分析這些法律工具定性。可是，討論順序通常會倒過來，況且在救濟面，仍舊圍繞於個案救濟，難以觸及抽象法規命令。行政訴訟法增訂都市計畫專章後，反而認為無法針對法規命令提起爭訟，且因法規命令無法作為訴訟標的，故會傾向將其解釋為一般處分，以利人民救濟。以「入境旅客須居家檢疫」為例，若行政機關毫無裁量空間（皆需檢疫14天），確實無需逐一作成處分，由CDC掌控入境旅客即可。因此。若在事後救濟部分，無需受標的性質限制，在具體操作上反而不會受其影響。

至於德國的「自我執行規範」，其實是法律本身為自我執行規範的情況，因此最終也僅有德國聯邦憲法法院能審理。不過，德國可以不需「窮盡救濟途徑」，逕向憲法法院提起訴訟，但臺灣仍有此要件。因此，這些制度差異，皆造成我們在比較法分析上的困難。

接下來，請崇菱老師分享一下Guideline的發展近況。

國際議題介紹

李崇菱

因爲這次疫情，我們從未想過會有如此漫長的緊急事件，故其中就有可能包含許多人權的侵害。若從人權角度思考，主要會以個人保護為重點。然而，若從公共衛生角度思考，則會聚焦在「群體保護」以保護個人。因此，為避免公共衛生與人權的對話產生落差，才會打算推動這份Principle & Guideline，將一些既有的人權概念適用於疫情處理。

這份Guideline第1條至第8條提及一些人權基本原理原則，第9條第至第13條是有關政府於疫情中的義務，第14條至第20條則是一些Human Rights Obligation。然後，因疫情具有跨國性影響，我們希望與世界各單位提倡這份Guideline。WHO也在推動一份Treaty，不過其中對人權的保護並不是相當足夠，因此我們希望這份Human Rights Guideline發揮輔助性功能。

有關假訊息議題，助理之前也曾整理國內情形，發現主要是以刑事處罰為主要手段。這份Principle也指出，政府負有積極義務以抑制疫情相關假訊息的散布，以確保訊息提供的正卻性。之前詠青醫師也有分享一篇文章，該篇文章提及美國案例，說明不同情形中，訊息散布的有效性。因此，這份Principle也有處理訊息傳播的各種情形。我自己對於假訊息散布、政府對假訊息的資訊管制義務等議題蠻有興趣的。因為，即便在非疫情期間，假訊息對於人民健康權的保障也具有一定影響。至於，後續如何推動這份Principle，我們團隊還會再做更多討論，若有其他發展會再分享。

此外，之前開會有提到AI議題，新加坡那邊非常樂意分享他們在AI領域的成果，並詢問一同舉辦研討會的可能性。

李建良

謝謝崇菱老師分享，想詢問這份Principle是否已經公布？會有此問題，主要是關注兩面向。在程序面向，若文件已正式公佈，便能將正式官方版本放在網頁上供大家閱覽。至於實質內容，我自己在思考，雖然Principle並非有拘束力的法律，但其中關於人權與公共衛生間的衝突調和與其建立之原理原則，都已然形成且相對具體。我們得以這份文件內容為基礎，探討更多問題的實質面向，進行更多分析，例如：公共衛生與人權保障的調和，以及其他關於合法性與合憲性的探討。

關於AI部分，我發現這些較為前沿性且變化快速的議題，法律與倫理規範間的界限，與其說逐漸模糊，毋寧是相互交融。因此，即便有些內容無法「入法」，這些Guideline與Principle就會有一定程度重要性。畢竟，法律制定需經過複雜程序且需考量法律效果，故有些內容一時半刻無法形成正式法律，但又需一定指引。此等現象會在一些前沿性領域出現，包括AI與許多數位化的防疫措施。我也因此對此種現象感觸很深，倫理規範與法律間的調和，已然變成重要的議題。這份Principle與Guideline雖不是正式官方文件，但也具相當程度參考價值。

合辦研討會部分，後續再看要如何安排、促成，不論是跟中研院，還是其他單位合作。順帶一提，我上上週跟其他中研院行政主管回國後，就決定要做「AI與未來社會」的大主題。之後，會先舉辦許多Workshop。接下來，也可能會舉辦國際性研討會，且會聚焦於「人文」部分。因此，這部分或許也能一併串聯起來。在下半年及明年，我也會參與「AI與未來社會」的主題活動。雖然，這不是具體的研究計畫，在這邊仍先跟各位簡單介紹，邀請各位屆時一同參與。

此外，在6/19中研院將舉辦「思想櫥窗」，邀請學者談論AI問題，不過是屬於大方向的對談，中研院資訊所的研究同仁應該也會參與。這個活動主要是由中研院文哲所的黃冠閔所長所主辦，說不定該場活動會以ChatGPT的相關議題為討論重點。

李崇菱

這份文件已於臺灣時間上週二公布，雖然文件仍使用Draft用語，不過我也不確定之後會不會還有一份Final Version。目前，有許多NGO詢問如何使用這份Principle，以推動各國國內修法。畢竟如果是關於人權議題，可能政府不會給予太多重視。目前各位看到的檔案已放在SSRN，屬於一種Pre-print，若需引用，可使用這個連結。

李建良

不知道衛福部有無關於AI的發展？現在幾乎所有的致詞稿都是由ChatGPT生成的。最近很有名的黃仁勳，也有去台大畢業典禮演講致詞的那位。他有一句話被許多媒體摘錄：「不用擔心AI取代你的工作，要擔心的是懂得使用AI的人」。可是，我後來發現，好像也有其他人在幾年前說過類似的話，所以我懷疑這句話有可能也是ChatGPT的產物。

林詠青

衛福部我不太確定，不過我們自己確實有在使用，嘗試利用AI工具簡化業務上所處理的事情。

李建良

關於研討會的舉辦，我們再跟崇菱老師討論舉辦的方式，對方是屬於哪個組織？可能再請崇菱老師把該組織的網站傳給我，我可以把他們的官網連結也放在臺灣人工智慧行動網。此外，崇菱老師是何時會於中研院演講？這些活動訊息之後也會分享給各位，歡迎大家參與。

李崇菱

演講時間我記得是在9月底，會討論AI的醫療用途，算是初步研究。至於新加坡的組織名為Center for Biomedical Ethics，我自己覺得他們會認為研討會的題目不一定要限定於AI。只要是新興科技的法律或倫理議題，並由各領域的人來參與討論，都是可行方向。

李建良

好，如果沒有問題，今天會議就到這邊結束，謝謝大家。