新冠肺炎防治的法治反思與公共治理
說疫講法工作坊（一）

時間：2020年7月16日（四）

主持人：李建良（中央研究院法律學研究所特聘研究員兼所長）
主講人：吳建昌（國立台灣大學醫學院醫學教育暨生醫倫理學科暨研究所）

◎ 整理：陳宇琦
◎ 定稿：李建良

自新冠肺炎疫情爆發以來，截至7/15止，全球染病人數已達1310萬，死亡人數57.3萬。台灣的染病及死亡人數雖然相對較少，但因應措施仍不可或缺。新冠肺炎全球大流行的因應措施大致包括：

• 確認病毒株、開發快速篩檢與診斷模式
• 開發特效藥物與疫苗
• 強化國家醫療系統
• 物資之適切分配
• 各種行為管制措施

各種措施基本上是用科技跟病毒賽跑，在特效藥物與疫苗尚未完成以前，必須避免國家醫療系統崩潰，壓平感染人數的上升曲線，防止病毒快速傳播，因此最有效的方式就是行為管制。

在疫情期間，行為管制的模式可分為：

• 隔離（易受感染者或已受感染者）、檢疫
• 封鎖（禁止集會；關閉商店；除了工作或必要活動，禁止外出等）
• 保持物理距離
• 戴口罩
• 避免碰觸臉部的T-Zone（額頭、眉部到下巴）
• 良好洗手、消毒、使用衛生紙並良好棄置等等

管制措施改變民眾行為方式的效果，要如何評估？

可以參考的標準，包括接受度、實際可操作性、有效性、負擔情況、外溢效果及公平性等等。整體而言，必須考量的是，被影響改變的人有無物理上或心理上的能力（capability），有無物理上或社會環境上的機會（opportunity），足以形成不加思索或反思之後的動機（motivation），最後產生行為（behavior, COM-B模式）。

調整個人的行動，有多種方式，其中之一是以不同程度的人際壓力改變人的行為，強度由輕到重，大致可分為：

• 以良好的理由說服、教育、訓練
• 動之以情或信任關係
• 環境調整（物理、財政、物質）
• 建立新的社會規範、提供仿效的對象、經過同意之後的增能措施
• 提供誘因/支持：名、利或其他願望的滿足
• 乘人之急迫、輕率或無經驗（Exploitation）
• 欺騙（Deception）
• 脅迫（Coercion/threat）：威脅使個人比其原存之道德基礎線（moral baseline）之狀況更糟
• 使用物理力量進行強制（Compulsion）

公共衛生措施應盡量採取前幾種方式，說之以理，動之以情，調整環境，或以Nudge的方式，改變選擇結構，讓人在負擔不重的情況下欣然接受。如果要用後幾項方法，例如脅迫或強制力，一定要具備十足的理由。

如果要以Nudge來改變人的行為，有幾種可能的技術方法：

• 預設選項Default rules
• 揭露事實資訊Disclosure of factual information
• 簡化Simplification
• 以圖像或其他方式提出警示Warning, graphic or otherwise
• 提醒Reminders
• 增加簡便度Increases in easy and convenience
• 個人化Personalization
• 選擇框架與時機Framing and timing
• 增加顯著性Increases in salience
• 利用社會規範Use of social norm
• 非金錢的回報Nonmonetary rewards
• 主動選擇Active choosing
• 預先承諾策略Pre-commitment strategies

預設選項應該是最重要，最明顯的方法。其他方式還包括揭露實情，理性的人就會決定要做對的事。接著是簡化，降低複雜的程度，減少困擾。或是以圖形或其他方式提出警告，例如以骷髏頭的圖形和抽菸做連結。另外是提醒及增加便利度，提昇去做的意願。再來是資訊呈現的方式，如果能和個人做連結，也可能會提高意願，例如「你是有愛心的媽媽，所以…」。Framing也很重要，舉例來說，要強調好處還是壞處？儘管事實上好處跟壞處的風險比例並無不同，但強調好處還是壞處會影響很多人的選擇，還有提供資訊的時機，要能剛好讓人接收到。再來是資訊本身要越鮮明越好；又或是利用social norm，例如「總共有四個人，其他三個都同意了，就剩下你了」，一聽到其他人都同意了，你可能也就同意了。有時可以給予非金錢的回饋，例如讚揚美德，有些人受到讚揚就會去做，所以有很多廣告會強調「特別的，有品味的」，讓人覺得用了這個產品也會一樣有品味。又或者是逼被Nudge的人做選擇，例如美國的器捐部分跟考駕照結合，考駕照時一定要回答是否願意成為潛在的器官捐贈者，要或不要都可以，但一定要選擇。最後是預先承諾策略，例如戒菸，先請你交出五萬元，如果戒菸成功，就加倍奉還，如果沒有成功，五萬元沒收，因為你是自願訂約，所以不能說是被逼的。這叫預先承諾策略，但如果想毀約行不行？這是另一個問題。

接著要探討用AI和大數據來做Nudging的倫理、法律與民主考量。Nudge的定義是改變選擇架構，而不是限制選擇，選項都還在，但給予不同的推力設計，讓人因為這股輕推的力量而改變選擇。所以這不是強制，而是讓人欣然選擇Nudge設計者希望的選項。影響一個人的可能是環境，也可能是個人的心理組成。

用AI來Nudge要怎麼運作？

用AI去蒐集人的個資或喜好資料，再根據個人特質去設計Nudge來造成影響。如果要用AI來Nudge健康行為，又該怎麼做？有人擔心，如果用AI結合大數據來做Big Nudging，整個社會都是被『規劃』的，就會產生『被規劃的人』，為了達到某些目的，設計Nudge讓人的選擇架構都是『被規劃寫定好的』，那人的自主性何存？如果自主性仍存，又是如何展現？所以會有人擔心Big Nudging的透明度太低，欠缺民主管制。例如有時上網查資訊，當下次再查相關資訊時，上回的結果會自動出現在右上角，在這樣的設計下，你常上某些網站，AI就會幫你挑同樣的資訊，反覆出現，這種資訊篩選效果會讓人越來越集中特定的事物上面，其他資訊沒有進入的機會，這會使人越來越極端化。因此如何設計資訊的選擇，本身就是一個問題。

有人反對Nudge，為什麼？

其一是反對以Nudge來影響人的目的，反對將設計者所認為的「好」加在被Nudge的人身上，即使設計者說會尊重被影響者的目的，又怎麼知道受影響者原本的目的是什麼？因此Nudge要符合倫理要求，就不能影響目的，只能在方法上做調整，讓人自己去思考可能還有別的選擇。另外又有人說，這可能有操縱之虞，調整選擇架構之後，做特定選擇的可能性會增加，但以這樣的定義，操縱的範圍可能會太廣。所以如果強調Nudge作為一種影響人決策的方法，到底在什麼情形下可接受？操縱基本是把人當傀儡，但在人合理的互動、互相影響範圍下，應該也是可使用Nudge的合理範圍。所以問題在於『突襲』，例如在面對面的互動中，你知道對方在Nudge，但是沒關係，因為你知情，最擔心的是暗中進行，而受影響的人不知情。因此有學者討論，如果要做倫理上可接受的Nudge，可能要用法條來管制它，或在詮釋法條的時候根據倫理來做解釋，又或是用類型化的方式來處理。

促進健康的Nudge，應該盡量符合以下倫理準則：最好的情況是選項符合受Nudge的人本身的喜好與期待，但他沒辦法自己做到，此時藉由調整選項結構，來降低達成目標的難度，例如為想戒菸但一直不成功的人設計選擇結構，讓他比較容易成功。另外是從民主的觀點進行正當化，以大眾的支持為後盾。當然，Nudge的力道不能強到難以阻擋抵抗。此外，健康好處越大，Nudge的正當性也就越強。如果Nudge比提供資訊或說服更容易產生效果，也是可以使用Nudge的時機。其次是以提昇人的理性能力來說，因為人有從眾性、抗拒變動等種種非理性思維，如果Nudge有助於對抗非理性思維，應該就可以使用。另一方面，如果這個Nudge讓人比較容易出現長期理性決策，有人認為這是用Nudge來幫助實現長遠的自主，那就應該是值得的。又如果有好的理由，不想事事自己決定，用Nudge來協助做出正確選擇應該也可以接受，例如醫生開藥，系統會自動跳出藥的副作用或和其他藥物不合，這時使用Nudge應該可以。最後是啟動Nudge跟被Nudge的人之間要建立信賴關係，以免產生疑慮。

如果要用AI和大數據來做Nudge，學者還特別強調，資訊不能由中央調控，最好是分散式的民主來源，資訊要有自我決定權，資訊的參與也要有自我決定權。盡量透明化以建立信任，並去除資訊的扭曲和污染。資訊的篩檢機制應該讓接受資訊的人也有控制權。此外，資訊必須具備社會經濟文化的多樣性，並讓資訊的提供者跟接受者有互動合作的可能，甚至可用AI來協助分析篩選資訊，亦即用AI來協助對抗別的AI。再來是要集體合作，產生集體智慧，在資訊時代，大家共同努力，共同負責，提昇digital literacy，讓大家都能啟蒙。

結論

在COVID-19的時代，大部分的人都很支持政府的措施，雖然目前還未能驗證Big Nudging 的效果，但根據各國的民意調查，西歐國家進行封鎖以因應COVID-19之大流行以後，民眾對於執政黨支持度、政府之信任度以及民主制度之滿意度全部上升 （Bol et al 2020）。另外，西班牙的一項調查顯示，在2020 疫情期間，民眾期待強而有力之領導，願意放棄個人自由，強烈支持科技治理。（Amat et al 2020）

這次疫情加速了世界的digitalization，強化人們對於AI與相關資訊科技的接受度。但當疫情過後，只要政府與大公司有好講法、好理由，我們會不會習於政府與大公司對資料隱私之侵蝕，習於政府與大公司的善意Nudging，甚至習於政府與大公司更加強烈的影響力措施？在民主法治時代，如何以法律規範避免人民習慣於政府與大公司對於人民之不當Nudging？這是我們必須思考的議題，在疫情期間，因為注重防疫，我們會忍耐很多Nudging，但疫情過後，Nudging的技術會越來越提昇，在這種情況下，更要想清楚，因為再好的東西也會有副作用。