以人權為主張對抗政府環境政策——Urgenda Foundation v. State of the Netherlands

◎ 劉汶渝(台灣大學法律系學士)

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本案當事人

  1. 原告:Urgenda Foundation(荷蘭環保組織,下稱Urgenda)與其代表之886位荷蘭公民
  2. 被告:荷蘭政府

判決及事件時序

荷蘭海牙地區法院

2013年11月20日,Urgenda向荷蘭海牙地區法院填寫傳票(詳見參考資料)並以荷蘭政府未能採取足夠之相當行動以防免危險之氣候變遷為由,起訴荷蘭政府。

2015年6月24日,荷蘭海牙地區法院判決原告Urgenda等勝訴。

荷蘭海牙上訴法院

2015年9月,荷蘭政府不顧各頂尖科學家、律師、居民、公司與886位共同原告呼籲其接受法院判決並執行之意見,仍堅持並提出29個上訴理由上訴於荷蘭海牙上訴法院。

2018年10月9日,荷蘭海牙上訴法院決定維持地區法院之決定,因而Urgenda再次取得全面之勝利。

荷蘭最高法院

2019年1月8日,荷蘭政府再次向荷蘭最高法院提起上訴。

2019年9月13日,荷蘭法務官(Advocate General)與檢察總長(Procurator General),兩位最高法院之首席法律顧問,發表其諮詢意見(Advisory Opinion);其中評估了荷蘭政府所提出之所有論點而未有任何一點有說服力,因而其均認應維持海牙上訴法院之判決。

2019年12月20日,雖最高法院對於氣候變遷係集體人類活動所造成之後果,且無法僅由一個國家自行解決有所認知;但其認為荷蘭未能盡其單獨責任以應對氣候變遷帶來危險之行為,已侵害人民在《歐洲人權公約》(European Convention on Human Rights, ECHR)下享有之權利。而為達成並與政府在ECHR下之義務相稱,荷蘭政府應在2020年底前減少相較1990年25%之溫室氣體排放量。

事實背景

Urgenda係於2008年依據荷蘭法律成立,並以協助、加速各國轉型為更加永續之社會為其目的之環保組織。2011年前,荷蘭對於2020年前減少溫室氣體排放量之目標為相較1990年之30%;惟2020年後,其卻無理由的將目標下降至20%,而荷蘭此種延遲減緩溫室氣體排放量目標訂定之行為,將可能因此致使全球氣候達到臨界點而造成更大的氣候突變(abrupt climate)之風險。於2012年11月12日,Urgenda請求荷蘭政府承諾在2020年底前減少相較1990年40%之溫室氣體排放量;於荷蘭政府拒絕其請求後,Urgenda轉向荷蘭海牙地區法院以自身為原告,並同時代表886位荷蘭公民尋求救濟。Urgenda主張荷蘭政府未能採取足夠之相當行動以防免氣候變遷之危險,該行為已違反《歐洲人權公約》(European Convention on Human Rights, ECHR)第二條「生命權」(Right to life)及第八條「私人和家庭生活被尊重的權利」(Right to respect for private and family life)。

本案法律問題

原告得否主張《歐洲人權公約》

地區法院以Urgenda並非《歐洲人權公約》第34條Individual applications(個人申訴)之直接或間接被害人為由,否認Urgenda主張《歐洲人權公約》之當事人適格。

隨後被告針對其敗訴上訴,而原告以其應得以直接適用《歐洲人權公約》為由提起反上訴(cross-appeal)。

2018年,海牙上訴法院依《荷蘭民法》第三條第305a款(集體訴訟之規定)認定荷蘭政府違反其在《歐洲人權公約》第2及8條下之義務。

被告再次上訴至最高法院,而最高法院以歐洲人權法院(European Court of Human Rights)危害環境活動之判例法(case law)為基礎,其認為依《歐洲人權公約》第2條規定,締約國有義務採取適當手段以保障其管轄範圍內之人民之生命,並肯認該條與環境災害之關聯。而最高法院亦同意《歐洲人權公約》第8條與環境問題之連結,並同樣以歐洲人權法院危害環境活動之判例法為由,認環境危害之具體化對於私人生活亦可能會產生嚴重之影響,而締約國在此情形下負有作為義務以防免人民受損害。且最高法院於《歐洲人權公約》之二條文中均肯認該可能產生危害之風險,可能長時間才會具體化、顯現。(詳見參考資料:2019年12月20日,最高法院判決(英譯版本)第5段以下)

荷蘭政府是否須為氣候變遷之負面影響負責——A drop in the ocean?

荷蘭政府抗辯氣候變遷之成因與範圍均為「全球性的」,不應僅以荷蘭政府為唯一負責之主體。最高法院則認氣候變遷之「全球性」與「共同性」本質並不會阻礙荷蘭政府未盡其對抗環境變遷負面影響之責任成立(partial responsibility),且根據上述討論,最高法院亦已肯認依《歐洲人權公約》第2條與8條,荷蘭政府有義務防免氣候變遷危險帶來的負面影響。

  1. 聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC):其於前言(preamble)中明文表示氣候變遷雖具全球性之本質,但締約國仍有責任確保其主權管轄範圍內之活動不會對其他國家造成損害(transboundary harm)。且荷蘭身為締約國之一員,其不得主張「相較宏觀的全球溫室氣體排放量,荷蘭之排放量十分微小」;其應盡締約國之責任而分擔減少全球溫室氣體排放總量之義務(“do its part”)。
  2. 巴黎協定(Paris Agreement):第三條以下亦明文表示「各國」均有一定之義務以減緩全球暖化。
  3. 《歐洲人權公約》第2與8條:考量氣候變遷將危害荷蘭人民之生命與福祉,政府因此依據本條文負有作為義務。
  4. 政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告(IPCC Fourth Assessment Report,AR4):其中強調已開發國家(Annex I countries),包含荷蘭,須降低其溫室氣體排放量之迫切性(於2020年底前減少相較1990年25~40%之溫室氣體排放量)。
  5. 最高法院亦於判決中特別強調——任何溫室氣體減量都是很重要的(“No reduction is negligible.”),因為任何減量都代表將預留更多「碳預算」(carbon budget)之空間,而對於因應氣候變遷有正面影響。
  6. 權力分立

荷蘭政府陳稱減少溫室氣體之決定涉及政治決策(political considerations)而不在法院之職權範圍內,因而法院不應介入而為決定。最高法院認,雖在荷蘭政府組織下,關於溫室氣體排放之政策決定權與裁量權歸屬於政府與國會;惟法院有權認定與判斷政府與國會之決策是否有遵循各條約之規定(如:歐洲人權公約),且身為民主的法治國家,荷蘭憲法第93、94條規定其國內之法律規定須依據荷蘭簽署之國際人權條約與協定進行解釋(於本案即係須遵循ECHR與依據歐洲人權法院對於各條款之解釋適用),因而上訴法院所為關於荷蘭政府溫室氣體之政策明顯與ECHR第2、8條相悖之判決,與前述最高法院之想法不謀而合。而該判決亦未涉足政府與國會關於應如何達到、遵循該判決之特定作法,因此未破壞權力分立。

本判決之啟示與特別意義

本判決為第一個以人權條約(ECHR)為基礎,成功勝訴並以判決確立國家負有作為義務與改變其環境政策之案例。法院不僅肯認原告以人權為基礎之主張,其亦羅列國際公約、一一探討國家在應對國際性的環境問題時應負有如何之責任,實為環境訴訟之一大邁進。


參考資料