◎ 蔡秀卿（立命館大學政策科學部教授）
從4月8日7個都府縣進入緊急狀態，4月17日全國進入緊急狀態後，每天的新聞媒體報導中，9成以上甚至是100%都是COVID-19相關消息，為期1個月的緊急狀態期間即將屆滿（5月6日屆滿），其後，政府是否會延長緊急狀態期間（依特措法規定，法定緊急狀態期間為2年以下）？還是解除緊急狀態？緊急狀態宣告後究竟有如何的效果及影響呢？是目前一大關注焦點。
目前日本政府的態度，是等至5月初觀察人民「自肅」的效果，以及緊急狀態宣告後對經濟產生的負面影響程度後，再作判斷。理由是本週三29日開始連休假日，必須觀察全民不外出能忍耐到何程度，這是重要判斷指標。
本次，擬從日本緊急狀態法制及其運作，來看日本法文化的特色。
一、行政指導文化根深底固，也全面反映在緊急狀態
前次已提及，特別措施法上緊急狀態宣告後政府可採取的措施及手段，例如要求人民不外出，停止營業及停止或限制使用設施，即使人民不遵循政府該等要求，特措法也沒有處罰規定，因此政府無法處罰，此等手段，在行政法上，是沒有法律拘束力的行政指導。這種行政指導手段，嚴格來說，並不是緊急狀態法制獨有的特色，而是絕大多數公共政策及行政法律的特色，也就是說，行政機關普遍認為，為達行政目的，首先且最重要的是採行政指導手段，用低程度的勸說，中程度的要求，及高程度的指示方式，絕不輕易使用處分。當然，人民的法意識，也塑成了處處期待政府指導的心理文化。
會使行政機關長年慣用行政指導手段，來自於幾個遠因 :
第一，是戰前戰後強權的行政處分造成人權侵害的歷史，至今仍是刻骨銘心的教訓，行政處分，對行政及人民來說，是最下策手段，非到最嚴重階段絕不會使用的，即使處於緊急狀態，也不例外。
第二，從行政立場來說，行政指導是柔軟的，性質上較溫和，比較容易獲得人民的接納及信賴，不會引來反感反抗。從長期來看，整體行政目的，在溫和氣氛中達成，避免造成社會分裂，這也是日本社會所稱「和」文化。
第三，將行政指導視為一種社會教育，也就是行政機關站在教育者之立場，指導人民如何達到行政目的。人民也普遍認為教育本質之善良，大多數人民都能接納。這也是日本社會長年能處於安定狀態之主因。
第四，經濟之考量。行政指導為何會與經濟有關？這與政府公共政策及行政法律之意思形成過程中財經界之影響力有關。長年來，幾乎所有的公共政策及行政法律之政策考量中，經濟之要素，絕不會漏掉。財經界團體，是政府公共政策擬定及法律制定過程中，影響力最大的組織，無法漠視，其結果，當然經濟要素會反映在公共政策及行政法律上。財經界團體，也普遍肯定行政指導的意義，因它促使社會安定，利於經濟發展。
二、根深底固的行政指導文化，是難以制定一般法的行政執行法及行政罰法之重要原因
行政指導，是沒有法律拘束力的行政手段，只靠行政指導，沒有罰則，如何確保行政之實効性呢？
台灣方面，對此疑問，應是毫無疑慮地回答，台灣沒有問題，台灣個別法都有處罰（罰鍰）規定，且有處罰的一般法「行政罰法」，若該罰鍰不繳納者，有行政執行法上公法上金錢給付義務之執行規定，可依該等規定對該義務人強制執行（對義務人財產予以查封，拍賣，以拍賣價金充當強制收取的罰鍰），而且，公法上金錢給付義務之執行機關，是由法務部行政執行署專責執行，效果顯著，已是台灣民眾所周知之事實。
反觀日本，前已提及，鑑於過去人權侵害歷史的教訓，對於最容易濫用之一般法，一直有抗拒感。個別法上沒有罰則規定的法律有半數以上，且至今仍沒有一般法之行政罰法，絕大多數的法律是靠行政刑罰來擔保行政實効性，但因行政刑罰是適用刑事訴訟法程序，程序非常嚴謹，對行政機關來說，非常繁瑣，造成行政機關不積極告發而不取締違法之怪異現象，行政刑罰也只是「紙上手段」，功能不彰。
目前，尤其是地方公共團體較常用的是過料（罰鍰），這是金錢罰，但義務人不繳納者，又面臨種種沒有強制執行法律依據而無法強制執行之困境。主要理由是，日本沒有一般法的行政執行法（嚴格來說，戰前有行政執行法（它是台灣舊行政執行法之參考模型），但因戰後被濫用造成人權侵害而廢止），存在的，只有針對可代替履行義務之「行政代執行法」而已。至於金錢給付義務之強制執行，只有一些個別法規定（例如關於國稅徵收有國稅徵收法上強制徵收規定，地方稅徵收有地方稅法上地方稅徵收規定，社會保險費徵收有國民年金等法上準用國稅徵收規定），若個別法上沒有強制徵收規定者，理論上及實務上，是依據民事強制執行程序強制執行。但由於過料金額不高，尤其是地方公共團體處以過料，有5萬日幣上限限制（地方自治法14條），即使義務人不繳過料，行政機關普遍認為因強制執行所需行政成本高於強制執行所獲過料利益，乃多採不移送法院強制執行的態度，造成過料之功能不彰。
從上述擔保行政實効性之整體法制來看，恐懼一般法，難以制定一般法，與上述行政指導文化有密切關聯，因行政機關還是希望慣用行政指導，處罰規定，以及強制執行，不在考量之內，自無須制定一般法。甚至是學界，雖有少數見解主張一般法之必要性，但大多數見解仍是維持原狀，不須制定一般法。
三、行政指導性質的緊急狀態宣告，實際上有效果嗎？
這次的緊急狀態宣告，地方公共團體首長僅能要求人民不外出，停止營業或停止或限制使用設施，即使人民不遵循該要求，最多只能使用高程度指導之指示而已，無法用處分手段。實際上，絕大多數人是遵循了要求，不外出，停業，停止使用設施，但還是有少數人，特別是電子遊樂業者，仍繼續營業，理由是受僱人薪水及店面租金等支出大，不得不繼續營業，仍然是經濟利益因素。對這些不遵循停業要求的業者，已有部分地方公共團體祭出手段，在網頁上公開不遵循業者名單，大阪府是首先採此手段的地方政府，公開不遵循業者名單後，已有部分業者已停業，但仍有堅持繼續營業之業者。其後續發展，仍待觀察。
這種公開被指導人之名稱等手段，是個別法上慣用之義務履行確保之手段，其法律性質，是屬於制裁性質之公開，為權力的事實行為（與台灣將其定為裁罰性處分不同）。行政機關期待的，是社會壓力促使該被指導人配合要求。這種公開被指導人之名稱手段，以個別法上有明文規定者為限，才可使用。 但特措法上，其實沒有公開被指導人名稱之明文規定。大阪府知事說是依據特措法45條規定，但該條規定只有要求及指示人民配合而已，對於不配合的人及業者，如何擔保？並沒有公開等制裁規定。因此，大阪府知事對不配合的業者公開其店名等，恐有違法之嫌，將來有面臨國家賠償訴訟之風險。
